Pavel Podvig, "Missile defense after the ABM Treaty", Yaderny Kontrol, No. 1 (75), Vol. 11, 2005, pp. 51-64 (In Russian)
Противоракетная оборона после Договора по ПРО
Павел Подвиг
Центр международной безопасности и сотрудничества, Стэнфордский университет
Ядерный контроль, No. 1 (75), т. 11, 2005 г., с. 51-64.
В конце июля 2004 г. программа создания противоракетной обороны, осуществляемая Соединенными Штатами, перешла в стадию практической реализации – на военной базе на Аляске в шахтной пусковой установке был размещен первый перехватчик будущей системы ПРО. Планы США предусматривают, что развертывание системы будет продолжено – к концу 2004 г. количество перехватчиков планируется довести до пяти, к концу 2005 г. – до 10. Кроме перехватчиков, число которых планируется увеличивать и дальше, в состав системы уже в 2005 г. будут введены специализированные радиолокационные станции (РЛС) распознавания целей и существующие РЛС раннего предупреждения, которые после модернизации смогут обеспечивать систему ПРО информацией об атакующих баллистических ракетах.
Перспективные планы развития системы противоракетной обороны предусматривают развертывание передовых систем ПРО морского и воздушного базирования, а в дальнейшем – создание космического компонента системы. На первых этапах размещенные в космосе средства будут исключительно информационными, но уже сегодня идет работа над созданием ударных космических компонентов системы ПРО. Конкретный состав системы будет уточняться по мере развития системы и совершенствования противоракетных технологий, поэтому сказать, какие элементы войдут в ее состав, сегодня очень сложно. Одно можно утверждать определенно – в том или ином виде система противоракетной обороны, призванная обеспечить защиту территории США от ракетной атаки, будет создана и речь сегодня идет в основном о масштабах развертывания системы.
Еще несколько лет назад такое развитие событий было бы невозможно, так как создание системы обороны территории страны было запрещено советско-американским Договором об ограничении систем противоракетной обороны (Договор по ПРО). Этот договор, заключенный в 1972 г., на протяжении почти тридцати лет являлся одним из ключевых элементов стратегических взаимоотношений Советского Союза и США и системы международной безопасности в целом. Но, как известно, ограничения Договора по ПРО перестали действовать в июне 2002 г., после того как Соединенные Штаты вышли из него в одностороннем порядке, преодолев возражения России и проигнорировав практически единогласное осуждение такого шага со стороны международного сообщества.
Прекращение действия Договора по ПРО стало очень важным этапом в процессе изменения содержания российско-американских взаимоотношений и одним из наиболее наглядных следствий изменения представлений о характере угроз для безопасности в современном мире и о способах противостояния этим угрозам. Но если в оценке важности роли, которую сыграл односторонний выход США из Договора по ПРО, сегодня сходятся практически все наблюдатели, то в отношении причин, сделавших возможным разрушение режима ограничения систем противоракетной обороны, и последствий этого шага спектр мнений гораздо более широк. Сторонники создания противоракетных систем утверждают, что отказ от Договора по ПРО стал ключевым элементом процесса построения новой системы международной безопасности, противники предупреждают о возможных негативных долгосрочных последствиях прекращения действия договора. Сегодня, наверное, невозможно предвидеть все последствия, будь то негативные или позитивные, которые повлечет за собой решение США начать развертывание противоракетной обороны. В то же время, проанализировав обстоятельства возникновения нынешней программы ПРО и эволюцию взглядов на ее предназначение, можно составить представление о тех процессах, которые будут сопровождать ее дальнейшее развитие.
Изменение представлений о роли ПРО
Сегодняшние представления о роли противоракетной обороны в стратегических взаимоотношениях России и США невозможно понять не ответив на вопрос о том, почему Соединенные Штаты при решении вопроса о выходе из Договора по ПРО не приняли во внимание общепризнанную взаимосвязь между стратегическими наступательными и оборонительными вооружениями. Объявляя о выходе из договора, США сочли возможным проигнорировать как возражения со стороны России, открыто угрожавшей возможностью наращивания своего стратегического наступательного арсенала, так и призывы союзников, предупреждавших о возможности дестабилизации российско-американских отношений и международной обстановки в целом. Причины такого решения можно понять проследив как менялись взгляды США на программу создания ПРО и как эти взгляды отражались на процессе становления российско-американских взаимоотношений.
Нынешняя противоракетная программа США организационно и технически во многом восходит к работам, которые велись еще в 80-х годах, во время существования программы Стратегической оборонной инициативы (СОИ). Существует даже точка зрения, согласно которой США никогда не отказывались от намерения реализовать заложенную в основу программы СОИ идею о достижении стратегического превосходства за счет создания противоракетной обороны. Причину появления таких взглядов можно понять, так как задачей программы ПРО США сегодня действительно является создание стратегической обороны территории страны. Но в то же время нельзя не видеть, что до того, как вернуться к идеям времен СОИ, противоракетная программа испытала очень серьезную эволюцию, которая принципиальным образом изменила как содержание программы так и ее восприятие в США и за их пределами.
Основной чертой идеологии программы создания противоракетной обороны, существовавшей в США в 80-х и начале 90-х годов, была ее ориентация на отражение ракетного нападения со стороны Советского Союза. Первоначально речь шла о создании системы стратегической обороны страны, способной отразить массированный ракетный удар, но уже в конце 80-х годов перед системой ПРО была поставлена гораздо более скромная задача – обеспечить перехват ограниченной стратегической атаки, которая могла бы стать результатом случайного или несанкционированного пуска ракет. Такое изменение задач стало результатом действия как минимум двух факторов. Во-первых, в конце 80-х годов начался процесс реального сокращения ядерных вооружений, который снял значительную долю напряженности в советско-американских отношениях и лишил программу СОИ заметной части общественной и политической поддержки. Во-вторых, было убедительно продемонстрировано, что предлагаемые противоракетные системы не смогут обеспечить решения и малой части тех задач, которые были перед ними поставлены. Продолжение работ над стратегической противоракетной обороной в этой ситуации не могло принести каких-либо результатов, которые были бы способны оправдать связанные с ним политические издержки. Попытки США заручиться согласием Советского Союза и России на продолжение своей противоракетной программы, предпринятые в начале 90-х годов, не были в полной мере успешными, несмотря на высказывавшийся обеими сторонами энтузиазм в отношении сотрудничества в области ПРО.
В целом, к началу 90-х годов ориентация на отражение стратегического ракетного удара стала одной из наиболее серьезных проблем американской программы ПРО, так как в таком виде она не могла получить серьезной поддержки, необходимой для продолжения работ. Сохранение программы требовало нахождения новых источников политической поддержки и постановки новых задач, таких, которые находились бы в пределах досягаемости для существующих технологий. Контуры нового подхода начали оформляться уже в конце 80-х годов, когда перед системой ПРО была поставлена задача защиты от случайного и несанкционированного пуска. Но решающим событием в судьбе противоракетной программы США стала война в Персидском заливе 1991 г., по итогам которой роль противоракетной обороны была коренным образом переосмыслена.
Одним из уроков войны 1991 г. стало понимание того, что прекращение советско-американского противостояния времен холодной войны сделало возможным непосредственное военное вмешательство США в региональные конфликты. Вторым его уроком стала наглядная демонстрация угрозы, которую могут представлять собой баллистические ракеты в такого рода конфликтах, а также потенциальной роли противоракетных систем в отражении этой угрозы. Несмотря на то, что военная ценность предпринятых Ираком ракетных атак на города Израиля была минимальна, они представляли собой реальную угрозу единству анти-иракской коалиции и, как результат, могли оказать самое непосредственное влияние на исход конфликта. Точно так же, несмотря на то, что противоракетные системы Пэтриот, развернутые в зоне конфликта, не смогли обеспечить перехвата иракских ракет, они оказались в состоянии решить возложенную на них политическую задачу, удержав Израиль от вовлечения в военные действия.
События войны в Персидском заливе оказали очень сильное влияние на программу ПРО США. Уже вскоре после окончания войны большее внимание стало уделяться разработке систем, призванных осуществлять перехват ракет малой и средней дальности, а остальные программы стали корректироваться с целью придания им возможности противостоять нестратегическим ракетам. Эта тенденция была окончательно закреплена вскоре после смены администрации США в 1993 г. Новая администрация объявила о своей приверженности положениям Договора по ПРО в его традиционном толковании и провела реорганизацию противоракетной программы, переориентировав ее на противостояние нестратегическим ракетным угрозам.
Решение о переориентации противоракетной программы позволило США не допустить ее свертывания – отказ от противостояния стратегическим силам России теоретически устранил возможность вовлечения США в новый цикл наращивания наступательных и оборонительных вооружений, а ориентация на перехват ракет малой дальности означала заметное упрощение технических требований к создаваемым системам ПРО по сравнению с теми, которые предъявлялись бы в случае необходимости осуществлять перехват межконтинентальных ракет. Кроме этого, поскольку системы ПРО предполагалось задействовать в ходе региональных конфликтов с третьими странами, характер угрозы, которой эти системы должны были противостоять, мог быть сформулирован таким образом, чтобы максимально облегчить задачу обороны. Так, считалось, что страны, которые смогут представлять угрозу США, будут способны произвести и развернуть лишь ограниченное количество сравнительно примитивных ракет, не оснащенных средствами преодоления противоракетной обороны. В рамках таким образом сформулированной угрозы техническая возможность создания систем ПРО практически не вызывала сомнений, что, конечно же, способствовало росту поддержки противоракетной программы.
Пересмотр ориентации программы ПРО сопровождался формированием представлений о том, какую роль системы противоракетной обороны могут и должны играть в системе обеспечения безопасности США. Ключевым аргументом в этой дискуссии было утверждение о том, что предполагаемые противники США в будущих региональных конфликтах не смогут быть удержаны от применения ракетного оружия или оружия массового поражения с помощью угрозы ответного удара. США, таким образом, исходили из того, что политика сдерживания, которая была основной политики США в отношении Советского Союза, в отношении этих стран работать не будет. В то же время, считалось, что потенциальные противники смогут удержать США от вступления в конфликт с помощью относительно небольших усилий, например, угрожая нанести ракетный удар по союзниками США или по их военным объектам.
Подобная «асимметрия сдерживания» вне всякого сомнения вела к ограничению возможности США по оказанию военного давления ходе региональных конфликтов, не говоря уже о возможности прямого военного вмешательства. В этой ситуации создание противоракетной обороны выглядело как единственный способ восстановить эти возможности в полной мере, лишив противника потенциала сдерживания.
Другим ключевым моментом в процессе формирования взглядов на роль противоракетных систем, происходившем в начале 90-х годов, стало укоренение представлений о требованиях к эффективности ПРО. Сформулированные в то время, эти представления впоследствии оставались практически неизменными, несмотря на существенные изменения задач, которые ставились перед противоракетными системами. Поскольку первоначально считалось, что непосредственная угроза исходит прежде всего от ракет малой и средней дальности, было логично предположить, что объектом нападения будут прежде всего военные объекты и места сосредоточения войск, расположенные в пределах театра военных действий. Такая постановка задачи позволяла рассматривать варианты, в которых система ПРО не обладает 100% эффективностью, так как в контексте военных операций допускался определенный уровень потерь. Другим возможным объектом атаки могли стать гражданские цели на территории союзников США, но и в этом случае опыт Израиля в ходе войны в Персидском заливе давал основания предположить, что попытка отразить ракетную атаку в этом случае будет адекватным ответом на ракетную угрозу даже если система ПРО будет не способна обеспечить гарантированную защиту населения.
В целом, в такой постановке задача создания систем ПРО нашла поддержку практически у всех политических сил США. Более того, принципиальных возражений против «нестратегической» миссии противоракетной обороны не высказывали ни союзники США ни Россия. Нестратегический характер создаваемых систем ПРО должен был гарантировать, что они не смогут повлиять на стратегический баланс между Россией и США, а, следовательно, их создание не подорвет процесс сокращения наступательных вооружений. Кроме этого, с точки зрения России, ориентация программы ПРО на третьи страны подчеркивала новый, неконфронтационный характер российско-американский отношений и открывала определенные возможности для сотрудничества.
Противоракетная оборона в российско-американских отношениях
Таким образом, можно видеть, что в 1993-1994 гг. как в США так и за их пределами сложился консенсус в отношении целесообразности создания систем ПРО для противостояния ракетной угрозе, которую могли представлять ракеты малой и средней дальности. Оценивая последующие события, можно утверждать, что именно этот консенсус стал основой для всей последующей политики США в области противоракетной обороны, равно как и для отношения к ПРО со стороны союзников США и России. В то же время, он оставлял нерешенным как минимум две проблемы, которые и стали источником большинства разногласий, которые были неизменной чертой дискуссии о противоракетной обороне в последующие годы. Первая касалась опасений России по поводу возможного влияния противоракетной обороны на российско-американский стратегический баланс, а вторая – необходимости придания создаваемым системам ПРО способности противостоять межконтинентальным баллистическим ракетам.
Проблему влияния противоракетной обороны на российско-американские стратегические взаимоотношения первоначально предполагалось решить с помощью заключения специального соглашения о разграничении. Соглашение должно было установить критерии, которые позволили бы отделить системы противоракетной обороны, способные противостоять межконтинентальным баллистическим ракетам, и, следовательно, подпадавшие под ограничения Договора по ПРО, от нестратегических систем, на которые ограничения не должны были распространяться. Логика такого подхода заключалась в признании того, что сдерживание остается основой взаимоотношений между Россией и США и, следовательно, следует избегать любых действий, которые могли бы быть поставить под вопрос потенциал сдерживания сторон. Поскольку создание систем стратегической противоракетной обороны теоретически могло повлиять на соотношение сил, идея соглашения о разграничении нашла поддержку как в США так и в России.
Несмотря на первоначальное одобрение идеи переговоров о разграничении, они вскоре после их начала превратились в одну из серьезных проблем российско-американских отношений. Суть проблемы заключалась в том, что очень быстро выяснилось, что удовлетворительного технического решения проблемы разграничения не существует. Ограничения, которые делали бы нестратегические системы неспособными осуществлять перехват межконтинентальных баллистических ракет, неизбежно ограничивали и их возможности по перехвату ракет нестратегических. Не менее, а возможно и более существенным было то, что создание нестратегических систем требовало развертывания информационной инфраструктуры поддержки их операций, которая впоследствии могла бы быть использована как база для создания системы стратегической противоракетной обороны.
Подход США к решению проблемы на переговорах также не способствовал достижению компромисса. На протяжении всего переговорного процесса США настаивали на самом минимальном ограничении на нестратегические системы ПРО – любая система, которая не была испытана против межконтинентальной баллистической ракеты должна была считаться нестратегической вне зависимости от ее реальных возможностей. Россия возражала против такого расширительного толкования, опасаясь, что оно откроет возможность для создания системы ПРО, направленной против ее стратегических сил.
Нельзя не отметить, что опасения России в отношении американской программы ПРО были во многом обусловлены очень сложным положением, в котором оказались российские стратегические силы в 90-х годах. Организационные сложности, связанные с необходимостью реформирования вооруженных сил и оборонной промышленности после распада Советского Союза, а также постоянное недофинансирование оборонных программ привели к тому, что Россия не могла более поддерживать стратегический паритет с Соединенными Штатами. В этой ситуации для России особую важность, пусть даже в основном символическую, приобретал вопрос о сохранении формальной структуры соглашений об ограничении стратегических вооружений и разоружении, которые являлись одним из элементов стратегического паритета. Поскольку Договор по ПРО являлся если не основным, то одним из наиболее важных двусторонних соглашений, Россия приложила максимум усилий для его сохранения.
Отношение Соединенных Штатов к Договору по ПРО существенно отличалось от российского. С точки зрения США, одной из основных задач договора, в традиционном его понимании, было предотвращение наращивания советского наступательного потенциала. В условиях 90-х годов эта задача в основном была решена с помощью действовавшего Договора СНВ-1. Теоретическая возможность выхода России из этого договора в ответ на создание США противоракетной обороны, конечно же, существовала, но состояние российских вооруженных сил и промышленности давали все основания полагать, что даже в этом случае существенного наращивания российского наступательного потенциала не произойдет. Как результат, США не придавали сохранению Договора по ПРО того значения, которое ему придавалось в России.
Различие в подходах США и России к вопросу о сохранении Договора по ПРО не могло не сказаться на ходе переговоров о разграничении и на состоянии российско-американского диалога по сокращению вооружений. Переговоры шли очень сложно и после ряда компромиссов завершились подписанием в сентябре 1997 г. протоколов, которые были призваны решить вопрос о разграничении систем стратегической и нестратегической противоракетной обороны, а также вопрос о правопреемственности в отношении Договора по ПРО. В России этим соглашениям придавалось очень большое значение, так как считалось, что эти они способны предотвратить выход США из Договора по ПРО.
В действительности, протоколы, подписанные в 1997 г., уже не могли способствовать сохранению режима ограничения противоракетной обороны, так как к тому времени вопрос о сохранении этого режима вышел далеко за рамки проблемы разграничения стратегических и нестратегических систем ПРО. Логика развития программы ПРО в США неизбежно приводила к необходимости создания системы, которая была бы способна защитить территорию страны от межконтинентальных баллистических ракет. Поскольку такая система неизбежно противоречила бы условиям Договора по ПРО, США были вынуждены искать способ изменения договора или полного отказа от него и именно эти вопросы стали центральными для российско-американского диалога по вопросам ПРО в конце 90-х годов.
Ориентация противоракетной программы на противостояние угрозе со стороны межконтинентальных баллистических ракет была естественным продолжением американской политики опоры на системы ПРО в противостоянии угрозам, связанным с возможностью попадания ракетного оружия в распоряжение потенциально враждебных США государств. Как можно было видеть, акцент на нестратегические системы ПРО в первоначальных планах делался исключительно потому, что в тот момент у потенциальных противников США не существовало ракет, способных достичь их территории. Но никакого принципиального ограничения, которое не позволило бы этим странам в перспективе приобрести ракеты межконтинентальной дальности, не существовало и не могло существовать. Более того, если исходить из того, что угроза ракетного нападения может быть использована для недопущения военного вмешательства Соединенных Штатов в конфликты в различных регионах, межконтинентальные ракеты должны были стать одним из наиболее эффективных способов такого сдерживания, так как они способны представлять непосредственную угрозу территории США. Соответственно, постановка задачи противостояния межконтинентальным ракетам была исключительно вопросом времени.
Существенным фактором дискуссии в отношении будущего противоракетной обороны в США стало наличие политической силы, которая выступала за ничем не ограниченное развитие систем ПРО – уже в 1994 г. это требование стало одним из элементов платформы республиканской партии США. Сторонники более осторожного подхода к развитию ПРО не могли противопоставить такому подходу принципиальных возражений, поскольку, как уже упоминалось, в отношении основной цели создания противоракетных систем разногласий в США не существовало. Аргументы противников ПРО в основном сводились к тому, что непосредственной угрозы появления у враждебных США режимов межконтинентальных баллистических ракет не существует, и что, в случае если такая угроза возникнет, США будут иметь достаточно времени для того, чтобы принять необходимые меры. Вторым аргументом против немедленного начала работ по созданию стратегической противоракетной обороны территории страны была возможная негативная реакция со стороны России или Китая.
Пытаясь найти способ противостоять давлению сторонников скорейшего создания ПРО, администрация США в 1996 г. предложила компромиссный вариант, получивший известность как план «3+3». Этот план предусматривал начало работ в области создания стратегической ПРО, но решение о развертывании системы (и, соответственно, о необходимости выхода из Договора по ПРО) откладывалось как минимум на три года. По истечении этого срока предполагалось провести оценку ракетной угрозы и технических возможностей создаваемых противоракетных систем с тем, чтобы либо принять решение о начале развертывания системы ПРО (считалось, что этот процесс займет не меньше трех лет) либо продолжить работу по ее дальнейшей разработке.
Предложенный в 1996 г. план должен был, с одной стороны удовлетворить сторонников создания ПРО, а с другой – дать возможность избежать принятия какого-либо решения в отношении будущего Договора по ПРО. Эти задачи удалось решить лишь отчасти. Внутри США не ослабевало давление на администрацию с целью начать скорейшее развертывание противоракетной системы, а Россию не устраивала постановка вопроса о принципиальной возможности отказа от Договора по ПРО.
Поскольку в сформулированной в 1996 г. программе действия в отношении ПРО были поставлены в зависимость от наличия непосредственной угрозы со стороны межконтинентальных баллистических ракет, именно этот вопрос стал центральным вопросом дискуссии в отношении ПРО. В 1997 г. в США была создана специальная комиссия конгресса (комиссия Рамсфелда), перед которой была поставлена задача оценки угрозы, которую представляют собой для США баллистические ракеты. Из заключения комиссии, обнародованного в июле 1998 г., следовало, что потенциальные противники США смогут создать межконтинентальные баллистические ракеты в течение примерно пяти лет после принятия решения о начале таких работ. Эта оценка была несколько меньше существовавшей на тот момент официальной оценки разведывательного сообщества США, которая была принята за основу при составлении плана «3+3». Но наиболее важным заключением комиссии было утверждение о том, что работа по созданию ракет сможет быть осуществлена скрытно, а значит у США может не оказаться времени на развертывание противоракетной системы. Примерно через месяц после опубликования выводов комиссии ее выводы были довольно неожиданно и наглядно подтверждены – Северная Корея в августе 1998 г. произвела испытание баллистической ракеты, которая при определенных условиях могла бы быть использована для достижения территории США. Можно с достаточной степенью уверенности утверждать, что после этих событий вопрос о судьбе Договора по ПРО в США был окончательно решен не в пользу договора. Через несколько месяцев конгресс практически единогласно одобрил закон, который объявлял скорейшее создание национальной ПРО (НПРО) политикой Соединенных Штатов.
Позиция администрации Соединенных Штатов также претерпела коренное изменение. В январе 1999 г. США уведомили Россию, что они больше не являются противником изменения Договора по ПРО и предложили внести в него поправки, которые позволили бы США осуществить развертывание системы национальной ПРО. В целом, предложения США исходили из существовавшей в тот момент программы «3+3», которая предусматривала развертывание первой очереди системы ПРО на Аляске, но в проекте протокола, предложенного США, предусматривалось, что уже в марте 2001 г. стороны обсудят внесение в Договор по ПРО новых поправок, по всей видимости призванных обеспечить дальнейшее расширение системы. Предложения США были отвергнуты Россией по принципиальным соображениям, но они вряд ли смогли служить основой для договоренности об изменении Договора по ПРО даже если бы Россия проявила бы заинтересованность в таком изменении.
Россия также предпринимала попытки использовать отсутствие реальной ракетной угрозы как аргумент в споре о целесообразности создания национальной системы ПРО. При этом с точки зрения России этот вопрос имел и еще одну очень важную сторону – неспособность США указать конкретный источник ракетной угрозы воспринималась в России как свидетельство того, что действительной целью создаваемой США системы ПРО являются российские стратегические силы. В результате, вопрос о наличии (а, точнее, отсутствии) ракетных угроз стал очень существенной частью российской позиции в отношении Договора по ПРО. Так, например, в 2000 г. Россия приложила заметные усилия для того, чтобы продемонстрировать готовность Северной Кореи свернуть свою программу создания межконтинентальных ракет, которая широко использовалась США для оправдания работ в области ПРО. Предложение о сотрудничестве в области оценки потенциальных ракетных угроз было также центральным элементом пакета, предложенного в том же году Соединенным Штатам и их европейским союзникам как альтернатива пересмотру положений Договора по ПРО.
Невозможно не признать принципиальную правоту подхода к анализу ракетных угроз, предлагавшегося Россией и другими противниками противоракетной программы США. Состояние ракетных программ, ставших оправданием работ в области ПРО, не давало оснований считать, что они смогут в обозримом будущем привести к созданию баллистических ракет, способных угрожать территории США. Кроме этого, оставался открытым вопрос о том, насколько создание противоракетной обороны является наиболее адекватным способом нейтрализации угрозы, которую могли представлять собой эти программы. И в то же время, несмотря на правоту критиков программы ПРО, нельзя не отметить, что аргументы, основанные на анализе угроз, не могли оказать сколько-нибудь заметного влияния на ход этой программы.
Как уже отмечалось, усилия США в области ПРО были принципиально направлены на то, чтобы лишить их противников потенциальной возможности проводить политику сдерживания в отношении США. Таким образом, создание систем противоракетной обороны воспринималось не как конкретный ответ на конкретную угрозу, а как часть более широкой стратегии, направленной на обеспечение максимальной гибкости в выработке внешнеполитической стратегии, которая могла предусматривать и возможность военного вмешательства. Соответственно, система противоракетной обороны была призвана обеспечивать отражение любых возможных угроз, в том числе и таких, которым только еще предстоит материализоваться. В такой ситуации в подходе к построению системы неизбежно должен был реализоваться принцип, в соответствии с которым требования к ее компонентам определяются не столько конкретной угрозой, сколько имеющимися в распоряжении разработчиков техническими возможностями. Поскольку именно этот принцип был положен в основу американской системы ПРО, отсутствие определенности в отношении конкретных угроз практически никак не сказывалось на ее реализации.
После того, как вопрос о наличии непосредственной угрозы был решен, основным препятствием на пути создания системы национальной ПРО стала позиция России, настаивавшей на безусловном соблюдении Договора по ПРО. Поддержка этого договора практически неизменно являлась ключевым элементом российской политики в области стратегических вооружений и по мере расширения масштаба американских работ в области ПРО эта поддержка только усиливалась. Соблюдение Договора по ПРО и недопущение обхода его ограничений были основными условиями ратификации Договора СНВ-2 и продолжения сокращений стратегических наступательных вооружений. Официальная российская позиция заключалась в том, что в случае выхода США из Договора по ПРО Россия оставит за собой право выйти из Договора СНВ-2, в частности отказавшись от одного из основных его условий – уничтожения ракет с разделяющимися головными частями индивидуального наведения (РГЧ ИН). В неофициальных выступлениях упоминались и более серьезные меры, такие, например, как возврат к развертыванию в Европе ракет средней дальности, уничтоженных в соответствии с Договором РСМД от 1987 г.
Позиция России не могла не стать существенным фактором в американской дискуссии о целесообразности развертывания системы ПРО, тем более, что традиционный взгляд на взаимосвязь наступательных и оборонительных вооружений исходил из того, что наличие ограничений на противоракетную оборону является фактором, сдерживающим наращивание наступательных вооружений противника. Но на практике возможности России по наращиванию своего стратегического потенциала были весьма ограничены, так как состояние оборонной промышленности и вооруженных сил не позволяло рассчитывать на осуществление сколько-нибудь масштабных программ развертывания новых систем стратегических вооружений. Кроме этого, при любом варианте развития событий России не удалось бы изменить стратегический баланс в свою пользу, так как США сохраняли гораздо большие возможности по сохранению и наращиванию состава своих стратегических сил. Как результат, несмотря на то, что теоретически Россия могла выйти из режима сокращения стратегических вооружений в ответ на развертывание системы ПРО, практические последствия такого шага были бы невелики. Нельзя не отметить также, что в дополнение к объективным проблемам, с которыми приходилось иметь дело российским стратегическим силам, заметную роль в ослаблении позиции России в дискуссии о сохранении Договора по ПРО сыграли решения о реформировании вооруженных сил, принятые российским руководством весной 2001 г. Эти решения фактически предусматривали проведение безусловных односторонних сокращений российских стратегических сил, что, конечно же, стало убедительным свидетельством того, что Россия не будет предпринимать радикальных мер в ответ на выход США из Договора по ПРО.
В то же время, было бы неверно полностью отрицать влияние российской позиции на процесс принятия решений в области создания противоракетной обороны США. Так, например, возражения России были очень существенным (хотя и не единственным) фактором, заставившим США в сентябре 2000 г. отложить решение вопроса о начале развертывания национальной ПРО. Реальный ответ России на выход США из Договора по ПРО также был вполне осязаемым – Россия отказалась от намерения добиваться вступления в силу Договора СНВ-2, что означало отказ от курса на уничтожение баллистических ракет наземного базирования оснащенных РГЧ ИН. Было объявлено о продлении сроков службы тяжелых ракет и сохранении ракет с РГЧ ИН в составе российских стратегических сил. В принципе не исключалось и оснащение новой баллистической ракеты комплекса Тополь-М боеголовками индивидуального наведения.
Если исходить из традиционной логики противостояния в российско-американских отношениях, предпринятые меры были достаточно серьезным ответом на выход США из Договора по ПРО. Баллистические ракеты наземного базирования с РГЧ ИН и особенно тяжелые ракеты принято считать наиболее дестабилизирующим компонентом стратегических сил, так что их сохранение в составе ракетных войск и возможное увеличение количества таких ракет должны были вызвать обеспокоенность США. В Соединенных Штатах также высказывались опасения по поводу того, что Россия будет вынуждена в большей степени полагаться на вариант ответно-встречного удара и тем самым увеличит опасность непреднамеренного пуска ракет. Тем не менее, США сознательно сделали выбор в пользу создания системы противоракетной обороны, фактически проигнорировав негативные последствия этого шага, связанные с ответными мерами России.
Это решение очень наглядно отразило изменения, которые произошли в российско-американских отношениях в течение последнего десятилетия, и в полной мере продемонстрировало противоречивый характер этих отношений. С одной стороны, наличие у России и США арсеналов ядерного оружия делает практически неизбежным наличие ядерного сдерживания среди основополагающих элементов их стратегических взаимоотношений. С другой стороны, в процессе развития этих взаимоотношений и в России и в США сложилось понимание того, что даже если стороны исходят из необходимости осуществлять политику ядерного сдерживания в отношении друг друга, в сегодняшних условиях существующие ядерные арсеналы многократно избыточны для этих целей. Эти арсеналы создавались на ином уровне стратегического противостояния и в условиях совершенно иных представлений о характере возможного конфликта и его «допустимых» последствиях. Как результат, в отношениях России и США сложилась уникальная ситуация – с одной стороны, стороны не готовы отказаться от ядерного сдерживания, но с другой – конкретный уровень, на котором установлен стратегический баланс, оказывается неважным до тех пор пока он остается достаточно высоким.
В рамках такого подхода несложно объяснить готовность США допустить сохранение на вооружении российских ракетных войск тяжелых баллистических ракет и других ракет с РГЧ ИН. Как можно видеть, в США возобладала точка зрения, согласно которой угроза, которую могут представлять 4000 российских ядерных боезарядов, часть которых развернута на ракетах с РГЧ ИН, несущественно отличается от угрозы, которую представляли бы 1500 или 3000 боезарядов, развернутых на моноблочных ракетах. И в том и в другом случае ущерб, который способны нанести российские стратегические силы, заведомо превышает тот уровень, который США могли бы счесть приемлемым. Кроме того, возможные ответные действия России и их негативные последствия рассматривались в контексте других угроз, противостояние которым было сочтено более важной задачей нежели непринципиальное изменение ущерба, который теоретически могут нанести российские стратегические силы.
Понимание того обстоятельства, что характер отношений России и США практически не зависит от количественного состава их стратегических арсеналов, стало одним из наиболее важных результатов процесса становления взаимоотношений двух стран, который происходил в 90-х годах. Практические действия российской стороны говорят о том, что в России также в целом была признана правота такого подхода – об этом можно судить, например, по настойчивому отказу от компромисса в отношении Договора по ПРО или о готовности России заключить ни к чему не обязывающий Договор об ограничении стратегических наступательных потенциалов. В каждом из этих случаев соображения непосредственной политической целесообразности брали верх над стремлением ограничить возможности стратегических сил противостоящей стороны.
Если посмотреть на тенденции, которые складывались в российско-американских отношениях к концу 90-х годов, то можно заключить, что режим ограничения противоракетных систем рано или поздно претерпел бы определенные изменения. Точно также, сложно было ожидать, что процесс сокращения стратегических вооружений и в будущем продолжал бы придерживаться той модели, которая была заложена Договором СНВ-1. Тем не менее, после смены администрации США в 2001 г. эти перемены были значительно ускорены. Одним из наиболее существенных результатов политики новой администрации стал односторонний выход США из Договора по ПРО.
Такое скорое прекращение действия Договора по ПРО стало возможным во многом благодаря тому, что для новой администрации США создание противоракетной обороны было существенной частью внешнеполитического идеологии. Эта идеология придавала исключительно важное значение способности США противостоять новым угрозам, возникающим за пределами традиционного противостояния сверхдержав, и сдерживать их появление любыми способами вплоть до военного вмешательства. Поскольку создание противоракетной обороны считалось необходимой частью усилий, направленных на решение этой задачи, создание системы ПРО стало одним из приоритетов американской политики.
Именно чрезвычайно идеологизированный подход членов новой администрации США сделал возможным то, на что не решались их предшественники – проведение целенаправленной политики, ставящей целью скорейший выход США из Договора по ПРО. Как уже обсуждалось, к моменту смены администраций в 2001 г. почва для такой политики была уже подготовлена. Консенсус в отношении необходимости создания системы ПРО и возможности преодоления возражений России был в основном сформирован и оставалось лишь предпринять необходимые формальные шаги по прекращению действия договора.
Террористическое нападение на США в сентябре 2001 г. значительно облегчило задачу администрации США, наглядно продемонстрировав реальность угрозы и возможность внезапного нападения, величину ущерба, который может быть причинен с помощью весьма ограниченных средств, а также невозможность предотвратить подобное нападение с помощью традиционной опоры на сдерживание. События 11 сентября 2001 г. также укрепили понимание того, что ущерб, который способны нанести российские стратегические силы, заведомо и многократно превосходит все возможные «приемлемые» размеры. В этой ситуации выбор в пользу принятия мер, направленных на противодействие угрозе непосредственного ракетного нападения, был практически неизбежен. 13 декабря 2001 г. президент США уведомил Россию о намерении выйти из Договора по ПРО с тем, чтобы начать работу по развертыванию противоракетной системы, способной обеспечить оборону территории США.
Будущее противоракетной обороны
Прежде, чем приступить к оценке возможных последствий прекращения действия Договора по ПРО, следует отметить, что выход США из этого договора не означает устранения препятствий на пути создания систем противоракетной обороны. Роль договора заключалась не столько в создании таких препятствий, сколько в юридическом закреплении понимания невозможности создания противоракетной обороны способной обеспечить безопасность страны. Поскольку это понимание, а также конкретные ограничения договора сложились в условиях стратегического противостояния Советского Союза и США, неудивительно, что изменение приоритетов в области безопасности привело к представлению о том, что Договор по ПРО не соответствует реалиям сегодняшнего дня и сделало возможным прекращение действия договора. В то же время, отсутствие формального соглашения, ограничивающего работы в области ПРО, не сможет освободить США от необходимости иметь дело с техническими проблемами перехвата баллистических ракет или с динамикой взаимодействия наступательных и оборонительных вооружений, которые в итоге и будут реальными факторами, ограничивающими масштаб работ по созданию противоракетной обороны.
Как было показано выше, нынешние преставления США о противоракетной обороне во многом исходят из противопоставления вновь возникающих угроз тем, с которыми Соединенным Штатам приходилось иметь дело во время холодной войны. Считается, что, в отличие от Советского Союза, новые противники США не смогут быть удержаны от агрессии с помощью сдерживания и, кроме этого, они не будут обладать аналогичным советскому научным и промышленным потенциалом, который позволил бы им принять меры противодействия противоракетной обороне. Именно такое понимание стало основой нынешнего консенсуса в отношении программы ПРО и обеспечило ее поддержку практически всеми политическими силами внутри США.
Диапазон взглядов на роль, которую призвана играть противоракетная оборона, которые существуют в рамках установившегося консенсуса, достаточно широк, но среди разнообразия подходов можно выделить несколько наиболее значимых позиций. Первая из них берет свое начало в идеологии «звездных войн» и исходит из того, что создание оборонительных систем позволит полностью отказаться от опоры на сдерживание как на основу взаимоотношений между странами, обладающими ядерным и ракетным оружием. В своем наиболее последовательном выражении эта позиция исходит из возможности создания эффективной системы противоракетной обороны, которая будет в состоянии защитить страну от любой сколь угодно масштабной ракетной атаки. При такой постановке вопроса отпадает необходимость в сотрудничестве с другими странами в предотвращении появления ракетных угроз или в переговорах с целью снижения уровня ракетного противостояния. Более надежной альтернативой сокращению ракет считается создание технических средств, способных отразить ракетное нападение. В чистом виде такая позиция встречается исключительно редко, но ее основные моменты в том или ином виде присутствуют практически у всех сторонников нынешней противоракетной программы США.
Несколько более осторожный подход к возможной роли противоракетной обороны исходит из того, что ее создание сможет коренным образом изменить динамику возникновения новых ракетных угроз за счет «сдерживания с помощью лишения возможности угрожать» (deterrence by denial). Считается, что наличие системы ПРО, пусть даже не абсолютно эффективной, сможет внести в расчеты противника достаточную степень неопределенности для того, чтобы лишить его уверенности в целесообразности ракетной атаки. Более того, сторонники такого подхода утверждают, что наличие у США системы противоракетной обороны лишит не обладающие технологией создания и производства баллистических ракет страны стимулов к ее приобретению.
Наконец, для обоснования необходимости создания системы ПРО приводится аргумент, который пользуется практически универсальной поддержкой – если ракетный удар все же будет нанесен, наличие любой сколь угодно неэффективной противоракетной обороны будет лучше, чем ее отсутствие. Сторонники создания ПРО утверждают также, что наличие обороны сможет предоставить США дополнительную гибкость в выборе вариантов реагирования на ракетное нападение.
Как можно видеть, аргументы в пользу создания противоракетной обороны представляют собой многоуровневую систему, из которой в зависимости от обстоятельств может выбираться тот или иной конкретный аргумент. В таком виде они представляют собой вполне непротиворечивый, хотя и во многом нереалистичный, взгляд на роль, которую может играть противоракетная оборона в обеспечении безопасности США. Его нереалистичность связана с тем, что в основе всех описанных представлений лежат предположения о характере возможной угрозы и о возможностях противоракетных систем, которые не обязательно соответствуют действительности.
Как уже отмечалось, представление о том, как может выглядеть ракетная угроза, было в основном сформировано в ходе обсуждения вопроса о выходе из Договора по ПРО. В результате, основное внимание уделялось всему, что отличало новую ракетную угрозу от «традиционной», ассоциировавшейся с советскими или российскими стратегическими силами. Считалось, что в случае появления баллистических ракет, способных угрожать территории США, эти ракеты будут немногочисленными и сравнительно примитивными в техническом отношении. С одной стороны, такое понимание угрозы имело право на существование, так как ни одна из стран, которые рассматривались в качестве потенциальных противников США, не обладала доступом к современным ракетным технологиям, а значит можно было предположить, что в случае создания там баллистических ракет, они будут основаны на самых простых технологиях. В то же время, реальных ракетных угроз, которые позволили бы подтвердить или опровергнуть такое предположение, попросту не существовало. Даже ракетная программа Северной Кореи, которая наиболее часто использовалась для оправдания работ в области ПРО, не была развита в достаточной степени для того, чтобы дать представление о масштабе угрозы, которую она может представлять для Соединенных Штатов или их союзников. Такое положение привело к тому, что требования к противоракетной обороне формулировались исходя из представления о некоей гипотетической ракетной угрозе, которая была намеренно сконструирована так, чтобы оправдать тезис о необходимости развертывания ПРО.
Именно несоответствие этой гипотетической угрозы, которая используется для построения системы противоракетной обороны, той реальной угрозе, с которой этой системе возможно придется иметь дело, и является основной проблемой нынешней программы США. При этом речь идет не о технических параметрах баллистических ракет или возможностях по созданию средств преодоления обороны, а о более принципиальных вопросах. Если рассмотреть возможность появления программы создания баллистических ракет, цель которой будет состоять в создании угрозы Соединенным Штатам, то несложно видеть, что ракеты здесь выступают в роли не более, чем средства, которое должно обеспечивать достижение совершенно конкретной цели. Соответственно, и противоракетную программу необходимо оценивать не с точки зрения возможности перехвата той или иной баллистической ракеты, а с точки зрения ее способности предотвратить нанесение ущерба. Но именно с этой задачей противоракетная оборона справиться не может. Существующий опыт ракетного противостояния и создания противоракетных систем однозначно свидетельствует о том, что в условиях когда одна из сторон твердо намерена добиться своей цели и создать реальную угрозу для противника, односторонние меры направленные на лишение его этой возможности приводят лишь к воспроизведению противостояния на более высоком уровне.
Несложно видеть, что существующее сегодня в США представление о том, что противоракетная оборона сможет лишить их противников способности осуществлять сдерживание в отношении США, основано исключительно на том, что в настоящее время не существует стран, которые продемонстрировали бы намерение использовать баллистические ракеты для сдерживания. Противоракетная оборона сегодня создается против несуществующей угрозы и, соответственно, нет ничего удивительного в том, что сторонники ПРО считают процесс ее создания успешным. Это понимание неизбежно изменится в случае если США придется иметь дело с реальной ракетной угрозой своей территории.
Точно так же, расчет на то, что наличие у США системы ПРО будет препятствовать распространению баллистических ракет, исходит из того, что ракетные программы третьих стран не смогут выйти за пределы простейших технологий, а производство ракет – за пределы создания единичных экземпляров. Но такой расчет полностью противоречит опыту уже существующих ракетных программ, который показывает, что после того, как решены основные технические вопросы, практически единственным ограничением на дальнейшее развитие ракетных программ и на производство баллистических ракет является желание страны выделять необходимые для этого ресурсы. При этом тот же опыт свидетельствует, что размер затрат, необходимых для создания наступательного ракетного потенциала, заведомо меньше того, который требуется для его нейтрализации. Можно с уверенностью утверждать, что если задачей программы разработки баллистических ракет является создание угрозы США, то наличие у США системы ПРО будет способно привести только к увеличению количества ракет и совершенствованию их возможностей, которые будут иметь целью сохранение основной цели программы – создания угрозы.
Еще одной существенной проблемой нынешней противоракетной программы США является несоответствие представлений о задачах, которые призвана решать система ПРО ее реально достижимым возможностям. Как можно было видеть, поддержка, которой пользуется программа создания ПРО, во многом обусловлена пониманием того, что наличие противоракетной обороны сможет предоставить США большую свободу в защите своих интересов в различного рода конфликтах, в том числе связанных с применением военной силы. Но для того, чтобы система ПРО могла реально эту свободу предоставить, совершенно необходимо чтобы она обеспечивала абсолютную защиту территории страны – требование, которое даже сторонники противоракетной обороны находят невыполнимым. Система ПРО, как и любая другая инженерная система, не может обеспечить абсолютной эффективности. А если учесть значительную неопределенность в отношении характеристик атакующих ракет, которая является неустранимым фактором работы системы ПРО, то можно заключить, что в любом случае будет существовать отличная от нуля вероятность того, что атакующие ракеты смогут преодолеть оборону.
Это означает, что влияние противоракетной обороны на любое решение, касающиеся вовлеченности в той или иной конфликт, в действительности будет минимальным. Если конфликт будет затрагивать интересы США настолько серьезно, что они будут готовы понести определенный ущерб для его разрешения, то вопрос об участии в конфликте будет решен вне зависимости от наличия или отсутствия противоракетной обороны. Если же США будут к этому не готовы, то наличие системы ПРО также ничего не изменит в их решении, так как никакая противоракетная оборона не сможет обеспечить снижение ущерба до некоторого «приемлемого» уровня. Таким образом, до тех пор пока остается вероятность того, что противоракетная оборона будет преодолена, решение об участии в конфликте не будет принято если с самого начала не будет готовности в полной мере испытать его последствия. Это обстоятельство не всегда принимается во внимание, так как традиционные взгляды на противоракетную оборону (а также на наступательные вооружения) формировались под влиянием представлений о том, что задача обороны состоит в снижении ущерба до некоторого минимально допустимого уровня. Такая постановка вопроса действительно имеет смысл в контексте обсуждения военных операций, в ходе которых заранее допускается определенный уровень потерь. Но в ситуации когда речь идет о необходимости защиты гражданского населения от угрозы ракетного удара, провести грань между «приемлемым» и «неприемлемым» ущербом невозможно, особенно в случае когда уровень «неприемлемости» с самого начала довольно низок.
Единственным практическим следствием развертывания системы противоракетной обороны может стать минимизация ущерба от ракетной атаки в случае если такая атака все же будет предпринята. Сама по себе, задача снижения ущерба, конечно, не может вызывать возражений, но следует отметить несколько очень важных моментов. Задача минимизации ущерба принципиально отличается от задачи недопущения ущерба, особенно если речь идет о защите от ракетного удара, призванного терроризировать гражданское население. Предполагаемая способность противоракетной обороны решать одну из них (минимизация ущерба) в лучшем случае не имеет никакого отношения к другой – предотвращению ракетного нападения. Более того, есть все основания полагать, что создание противоракетной обороны способно создать условия, в которых ракетная атака будет более вероятна или более разрушительна.
Заключение
В целом, оценивая возможные последствия противоракетной программы США, можно заключить, что развертывание системы ПРО не сможет обеспечить решения тех задач, которые в настоящее время перед ней ставятся, и не окажет существенного влияния на внешнюю политику Соединенных Штатов или их возможности по вмешательству в различного рода региональные конфликты. По мере продолжения работы над системой и по мере конкретизации ракетных угроз, которым она будет призвана противостоять, будет неизбежно происходить процесс переоценки целесообразности создания тех или иных систем, который скорее всего приведет к заметному ограничению масштабов развертывания противоракетной обороны по сравнению с сегодняшними планами. Этому процессу будет способствовать и то обстоятельство, что после решения сильно идеологизированного вопроса о будущем Договора по ПРО, обсуждение противоракетной программы неизбежно переместится в область принятия решений в отношении конкретных программ разработки и развертывания компонентов системы, для которой в США характерен достаточно реалистичный подход к оценке эффективности создаваемых систем вооружений. В итоге, системы противоракетной обороны скорее всего займут место, аналогичное тому, которое занимают системы обороны противовоздушной – важного компонента вооруженных сил, способного оказать существенное влияние на ход того или иного конфликта, но не способного изменить стратегический баланс в отношениях между странами.
Если оценивать американскую программу ПРО с точки зрения того, как она может повлиять на взаимоотношения России и США, то следует отметить, что нынешний уровень стратегических наступательных потенциалов гарантирует, что усилия по созданию противоракетной обороны не смогут никак повлиять на сдерживающий потенциал российских стратегических сил. Если судить по реакции России на выход США из Договора по ПРО и по содержанию переговоров о дальнейшем сокращении наступательных вооружений, такая точка зрения в целом нашла понимание в России. В то же время, существует заметная обеспокоенность по поводу перспективных планов США в области ПРО, которые, как иногда утверждается, могут изменить соотношение сил и лишить Россию возможности осуществлять сдерживание в отношении США.
В действительности, опасения в отношении перспективных систем ПРО порождены не столько оценкой возможностей этих систем, сколько сомнениями в способности России принять меры, которые смогут нейтрализовать последствия развертывания противоракетной обороны. Вместе с тем, даже если допустить, что такие опасения обоснованы, решение проблемы находится на пути поддержания экономического, военного и научного потенциала, необходимого для сохранения потенциала сдерживания в отношении США. При этом вряд ли России следует опасаться возникновения очередного раунда гонки вооружений, так как уже само наличие убедительно продемонстрированной возможности нейтрализовать развертывание противоракетной обороны будет достаточным сдерживающим фактором, способным предотвратить такое развертывание.
Одновременно, нельзя не видеть, что отношения между Россией и США претерпевают серьезную трансформацию, одним из результатов которой стало существенное уменьшение роли, которую в этих отношениях играют стратегические ядерные арсеналы сторон. Эти изменения стали результатом изменения международной обстановки и возникновения новых угроз, в борьбе с которыми Россия и США находят общий язык. По мере расширения этого сотрудничества ядерное противостояние и, следовательно, вопрос о роли противоракетной обороны, будут исчезать из российско-американских отношений. В то же время, такое развитие отношений будет возможно только в том случае если Россия сможет убедительно продемонстрировать способность быть сильным партнером, способным отстаивать собственные интересы, поддерживать на должном уровне оборонительный потенциал и адекватно реагировать на возникающие угрозы собственной безопасности.