Pavel Podvig
PONARS Academic Memo Series, May 2002
Прекращение действия Договора об ограничении систем противоракетной обороны (Договор по ПРО), которое произойдет 13 июня 2002 г., станет одним из наиболее серьезных изменений в режиме контроля над вооружениями, который создавался на протяжении послевоенных лет. Несмотря на то, что гонка вооружений, начало которой предсказывали многие наблюдатели, вряд ли примет формы близкие к тем, которые она имела во времена холодной войны, в полной мере оценить последствия исчезновения Договора по ПРО сегодня очень сложно.
Россия на протяжении практически всего последнего десятилетия выступала против разрушения Договора по ПРО, настаивая на том, что он является существенным элементом системы международной безопасности. Тем не менее Соединенные Штаты сочил возможным проигнорировать российскую позицию и принять решение о выходе из договора.
Вопрос о том, почему усилия России оказались неспособны предотвратить разрушение Договора по ПРО, представляет интерес как минимум с двух разных точек зрения. Во-первых, ответ на этот вопрос дает возможность проанализировать будущее российской политики в области стратегических вооружений и шаги, которые Россия будет предпринимать в этой области в будущем. Вторая, возможно более важная причина, по которой этот вопрос заслуживает внимания, заключается в том, что в ходе ответа на него появляется возможность изучения механизмов принятия решений, существующих сегодня в России, и механизмов взаимодействия различных государственных и общественных институтов, которые оказывают влияние на формирование политики в области безопасности.
Настоящий обзор является попыткой рассмотрения наиболее важных событий, происходивших в российско-американских отношениях в связи с вопросами о создании противоракетной обороны и судьбе Договора по ПРО. Обзор охватывает период с момента договоренности в Хельсинки в 1997 г. и до решения США о выходе из Договора по ПРО в декабре 2002 г.
Нью-йоркские протоколы 1997 г.
Сентябрь 1997 г. был отмечен заключением пакета российско-американских соглашений, которые были призваны сдвинуть с мертвой точки переговоры о сокращении стратегических вооружений и найти решение вопроса о разграничении систем противоракетной обороны, который являлся предметом серьезных разногласий между Россией и США. Принципиальная договоренность о содержании этих документов была достигнута в ходе хельсинкской встречи на высшем уровне в марте 1997 г.
В части стратегических вооружений, основными положениями хельсинкской договоренности были обязательство сразу же после вступления в силу СНВ-2 начать переговоры о новом договоре и продление срока выполнения СНВ-2 на пять лет—с начала 2003 г. до конца 2007 г. Новый договор должен был предусматривать снижение потолка стратегических вооружений до уровня в 2000–2500 боезарядов, что ниже устанавливавшегося СНВ-2 уровня в 3000–3500. При этом новый договор фактически должен был заменить собой СНВ-2, так как предусмотренные им сокращения предполагалось завершить в тот же срок, что и сокращения по «продленному СНВ-2», т.е. к концу 2007 г. Россия выступала за подобные поправки прежде всего потому, что она была заведомо не в состоянии выполнить положения СНВ-2 ни в части выполнения сокращений в изначально предусмотренные СНВ-2 сроки, ни в части способности содержать в составе своих стратегических сил 3000 боезарядов. Кроме этого, в хельсинкском соглашении было предусмотрено, что в ходе переговоров о СНВ-3 будут рассмотрены и другие вопросы, которые вызывали у России обеспокоенность. В частности, в заявлении были отмечены необходимость ликвидации ядерных боезарядов и учета крылатых ракет морского базирования.
Многие из решений по стратегическим наступательным вооружениям представляли собой уступки, сделанные США в попытке ускорить ратификацию договора СНВ-2 в Государственной Думе. Одновременно, Россия и США предприняли попытку решить вопрос о разграничении систем противоракетной обороны. Консультации по этому вопросу велись с ноября 1994 г. и к моменту встречи в Хельсинки позиции сторон уже были полностью сформированы.
Соединенные Штаты, которые были инициатором переговоров, предлагали максимально расширительное толкование понятия «нестратегическая система ПРО», которое не создавало бы препятствий для программ создания нестратегических противоракетных систем—как осуществлявшихся в то время в США, так и перспективных. В этих целях США предлагали определить как нестратегическую любую систему ПРО, которая не была испытана против стратегической баллистической ракеты. Техническим выражением этого предложения стала позиция США на переговорах. Ими предлагалось, что нестратегической, а следовательно и не попадающей под ограничения Договора по ПРО, должна считаться любая система, которая не была испытана против мишени со скоростью более 5 км/с. Никаких других ограничений американские предложения не предусматривали.
Россия, в отличие от США, полагала, что ограничения на скорость мишени недостаточно и с самого начала переговоров предлагала установить ряд ограничений на параметры самих систем противоракетной обороны. В частности, предлагалось ограничить максимальную скорость перехватчика, используемого в системе.
Следует отметить, что представление о том, что ограничение скорости перехватчика способно воспрепятствовать приданию системе ПРО способности перехватывать стратегические ракеты, неоднократно подвергалось критике. И действительно, анализ факторов, влияющих на возможности противоракетной системы, показывает, что ее эффективность в гораздо большей степени, чем от скорости перехватчика, зависит от возможностей датчиков, призванных обнаруживать баллистическую ракету и производить распознавание боеголовки в облаке ложных целей. Еще более важным фактором является наличие глобальной информационной структуры поддержки операций систем ПРО—радиолокационных станций, спутников раннего обнаружения, систем связи. Несмотря на это, российская сторона последовательно отстаивала необходимость ограничения возможностей перехватчиков и никогда публично не заявляла о необходимости установления ограничений на другие компоненты систем ПРО (во всяком случае в контексте разграничения систем стратегической и нестратегической ПРО).
Сложность технических вопросов, связанных с разграничением систем стратегической и нестратегической противоракетной обороны, привела к тому, что переговоры очень быстро зашли в тупик. К концу 1996 г. было совершенно ясно, что удовлетворительного технического решения вопроса не существует. Такого набора технических ограничений, который, с одной стороны, разрешал бы создание систем ПРО, способных противостоять нестратегическим ракетам, а с другой—не позволял бы в дальнейшем использовать нестратегические системы или созданную для их обеспечения их деятельности информационную инфраструктуру для создания стратегической ПРО, попросту не существует.
Представляется, что к моменту встречи в верхах в Хельсинки и в России и в США техническое содержание дискуссий отступило на второй план и первостепенное значение приобрели политические аспекты договоренности о разграничении систем ПРО. Американская администрация была заинтересована в достижении соглашения прежде всего потому, что оно должно было предоставить возможность осуществления противоракетных программ и в то же время позволило бы избежать дискуссии о судьбе Договора по ПРО и возможности пересмотра его положений.
Российская сторона, во всяком случае на первых порах, относилась к соглашению о разграничении как к техническому соглашению, аналогичному предыдущим документам Постоянной консультативной комиссии. Основную задачу соглашения в России видели в установлении таких ограничений, которые бы не позволили использовать нестратегические системы для обхода ограничений Договора по ПРО. Неудивительно поэтому, что в российской позиции упор был сделан на ограничение технических параметров нестратегических систем.
Среди факторов, которые оказали существенное влияние на российскую позицию, стала не прекращавшаяся в США дискуссия о целесообразности создания систем стратегической противоракетной обороны и о возможном в связи с этим отказе от Договора по ПРО. Во многом под влиянием этой дискуссии в российской позиции на переговорах о разграничении систем ПРО всячески подчеркивалось, что заключение соглашения не только решит практическую проблему разграничения, но и подтвердит приверженность России и США соблюдению принципов Договора по ПРО. Такое подтверждение было бы тем более важно в силу того, что последний официальный российско-американский документ, в котором упоминался Договор по ПРО—Заявление о принципах создания глобальной системы защиты, ссылка на которое содержится в преамбуле Договора СНВ-2—упоминал его исключительно в связи с возможностью пересмотра его положений. Настаивая на включении в соглашение о разграничении положений о приверженности Договору по ПРО, российское руководство рассчитывало укрепить договор.
Нельзя не учитывать и того обстоятельства, что вопрос о соблюдении Договора по ПРО и о предотвращении выхода США из этого договора занял очень важное место в дискуссии о ратификации Договора СНВ-2, которая велась в России. В сочетании с известными недостатками Договора СНВ-2, отсутствие гарантий невыхода США из Договора по ПРО или возможность обхода этого договора с помощью создания нестратегических средств ПРО, воспринималась в России как еще одно свидетельство необратимого нарушения стратегического равновесия. В этой ситуации единственно возможной позицией российского политического руководства стала безоговорочная поддержка Договора по ПРО.
Поддержка Договора по ПРО в России очень скоро трансформировалась в безусловную поддержку соглашения о разграничении, на практике не зависящую от его содержания. Сам факт заключения такого соглашения стал представляться не только необходимым, но и достаточным условием сохранения Договора по ПРО. Соответственно, решение вопроса о разграничении не только превратилось в необходимое условие ратификации СНВ-2, но и должно было послужить серьезным аргументом в ее пользу.
В целом, для того, чтобы добиться заключения соглашения, Россия сделала весьма серьезные уступки в его содержательной части. Практически никаких реальных ограничений на параметры создаваемых противоракетных систем соглашение не устанавливало.
Первое согласованное заявление устанавливало, что любая система, которая использует в своем составе перехватчик со скоростью не выше 3 км/с, является нестратегической если только она не была испытана против стратегической баллистической ракеты (то есть такой, скорость которой превышает 5 км/с). Во втором согласованном заявлении утверждалось, что стороны не будут создавать системы ПРО, способные угрожать стратегическим силам друг друга. Что касается конкретных параметров, то за исключением повторения требования о том, чтобы нестратегические системы не испытывались против стратегических баллистических ракет, их попросту не было. Единственным существенным требованием стал запрет на развертывание перехватчиков космического базирования. Согласованные заявления были дополнены соглашением об установлении мер доверия, которое предусматривало довольно серьезную степень открытости нестратегических противоракетных программ, но не ставило никаких препятствий на пути их создания.
Но основным недостатком документов о разграничении, подписанных в Нью-Йорке в сентябре 1997 г., стало отсутствие каких бы то ни было ограничений на инфраструктуру, призванную обеспечить работу противоракетных систем, прежде всего информационную. Никак не ограничивалось создание РЛС или космических систем обнаружения, сопровождения и целеуказания, которые составляют основу системы ПРО и которые могут быть использованы в составе как нестратегических так и стратегических противоракетных систем.
Несмотря на то, что декларируемая цель заключения соглашения о разграничении не была (да и не могла быть) достигнута, документы были представлены на рассмотрение Государственной Думы как свидетельство того, что вопрос об укреплении Договора по ПРО решен положительно и что в случае ратификации соглашения способны надежно предотвратить обход Договора по ПРО. Поскольку российский парламент всегда интересовала прежде всего символическая сторона соглашения, заверения правительства о том, что соглашение будет способно выполнить заявленную задачу, были приняты. Начиная с момента их подписания, нью-йоркские документы неизменно упоминаются как соглашения, способные гарантировать соблюдение Договора по ПРО. Между тем, за то время пока Россия и США обсуждали вопросы разграничения систем стратегической и нестратегической противоракетной обороны, этот вопрос полностью потерял свою актуальность.
От нестратегических противоракетных систем к национальной системе ПРО
Необходимость заключения соглашения о разграничении нестратегических и стратегических систем ПРО всегда вызывала сомнения. Идея такого соглашения появилась в связи с необходимостью обеспечить возможность испытаний нестратегических систем ПРО, на создание которых была переориентирована противоракетная программа США после прихода к власти администрации Клинтона в 1993 г.
Решение переориентировать противоракетные программы на создание систем, способных противостоять нестратегическим баллистическим ракетам, было обусловлено целым рядом факторов. Не последним из них было исчезновение противостояния между США и Советским Союзом. Кроме этого, решающее влияние на противоракетную программу оказал опыт войны в Персидском заливе, в ходе которой была продемонстрирована если не эффективность противоракетных систем в борьбе с баллистическими ракетами, то дестабилизирующая роль, которую последние могут играть в региональном конфликте.
Неудивительно, что программы создания систем противоракетной обороны, призванных противостоять ракетам малой и средней дальности, получили заметный импульс в своем развитии. Тем более, что новая, нестратегическая, противоракетная программа выглядела вполне осуществимой практически, в отличие от плана создания системы защиты от ограниченных ударов, которой она пришла на смену, не говоря уже о рейгановской программе СОИ.
Начиная примерно с этого времени, представление о том, что противоракетные системы должны быть предназначены в первую очередь, если не исключительно, для отражения ракетной угрозы со стороны третьих стран, стало доминирующим в дискуссии о ПРО, которая шла в Соединенных Штатах. Именно этим обстоятельством определялись требования к создаваемой системе ПРО и политическая поддержка, которой пользовалась программа. В России же по целому ряду причин считали, что действительная задача противоракетной системы заключается в противостоянии российским стратегическим силам. Неудивительно, что результатом такого разного подхода стали существенные расхождения во взглядах на вопросы противоракетной обороны и на будущее Договора по ПРО.
Несмотря на первоначальную «нестратегическую» направленность американской программы, несложно было понять, что объем задач, которые ставились перед системой ПРО, делает неизбежным переход к тому, что перед системой будет поставлена задача противодействия стратегическим ракетам. Действительно, нестратегический характер программы определялся исключительно отсутствием у возможных противников по региональным конфликтам межконтинентальных ракет, способных достигать территории США. По мере пересмотра оценок возможности приобретения третьими странами межконтинентальных ракет—будь то в ходе собственной исследовательской программы или в результате помощи со стороны— возникала необходимость пересмотра программ создания ПРО в сторону придания им возможностей борьбы с этими ракетами.
Необходимо добавить, что в дополнение ко всему, в лице республиканской партии в США существовала влиятельная политическая сила, которая взяла на себя работу по поддержке программы ПРО. Представители республиканской партии в конгрессе приложили очень много усилий для того, чтобы поставить в повестку дня вопрос о создании стратегической системы ПРО. Позиция республиканцев оказала существенное влияние и на судьбу соглашения о разграничении стратегических и нестратегических систем ПРО, подписанного в Нью-Йорке. Уже на довольно раннем этапе переговоров, республиканцы в конгрессе дали понять, что выступят против любого соглашения, которое устанавливает хоть какие-то ограничения на противоракетные программы. Возможности администрации Клинтона повлиять на позицию конгресса были весьма ограниченными и уже к моменту встречи в Хельсинки было ясно, что соглашение о разграничении не сможет вступить в силу.
Более того, администрация Клинтона столкнулась со своей неспособностью противостоять давлению, которое оказывали сторонники развертывания стратегической национальной системы ПРО. Основная причина, как уже отмечалось, заключалась в том, что администрация согласилась с тем, что противоракетные системы способны обеспечить защиту от баллистических ракет малой и средней дальности. Но согласие с такой посылкой неизбежно вело к заключением о том, что системы ПРО должны быть способны обеспечить защиту и от межконтинентальных ракет. С точки зрения задачи, которая ставилась перед противоракетными системами, принципиальной разницы между ракетами не существовало. Более того, в рамках принятой логики, межконтинентальные ракеты потенциально представляли собой гораздо большую опасность. В результате, согласившись с логикой создания систем ПРО в части нестратегических систем, администрация США (равно как и большинство оппонентов создания ПРО) лишила себя возможности возражать против распространения программ ПРО в область обороны от стратегических ракет.
Одним из наиболее серьезных препятствий на пути создания системы противоракетной обороны, способной защитить территорию США от баллистических ракет, был Договор по ПРО от 1972 г., который напрямую запрещал создание системы ПРО территории страны или базы для такой системы. Таким образом, любая национальная система ПРО неизбежно нарушала бы положения этого договора и спор о целесообразности создания стратегических противоракетных систем свелся к спору о целесообразности сохранения Договора по ПРО.
В том виде, который приняла дискуссия о целесообразности сохранения Договора по ПРО, поражение сторонников договора было, по всей видимости неизбежным. Поскольку сторонники сохранения договора как правило не отрицали того, что системы противоракетной обороны могут играть существенную роль в обеспечении безопасности США, они в основном ссылались либо на то, что в настоящее время отсутствует угроза со стороны межконтинентальных ракет, либо на то, что выход из договора побудит Россию принять меры по наращиванию своего наступательного ядерного арсенала.
Ни один из этих аргументов не был в полной мере убедительным. Отсутствие непосредственной угрозы не могло являться серьезным аргументом против программы, осуществление которой по самым оптимистичным оценкам могло занять от 7 до 10 лет. Другой аргумент—о возможном начале гонки вооружений—также не был убедительным, так как Россия по всем признакам была не в состоянии вести такую гонку. К середине 90-х годов стало очевидно, что к 2005–2007 гг. стратегический арсенал России при самом благоприятном для нее развитии событий не превысит уровня в 4000 боезарядов, а вскоре после этого уменьшится до уровня менее, чем 1000–1500. К тому же, в США создаваемая система ПРО никогда не считалась направленной против России, а следовательно отрицательное отношение России к планам ПРО представлялось как не более, чем попытка воспрепятствовать осуществлению законного права США на собственную защиту.
Будучи не в состоянии ответить на критику со стороны сторонников системы национальной ПРО (НПРО) по поводу недостаточно высоких темпов разработки стратегической противоракетной системы, с одной стороны, и поставленная перед необходимостью учитывать жесткую оппозицию планам создания ПРО в России, администрация США была вынуждена искать компромиссные решения.
Первоначально, была предпринята попытка разработки плана НПРО, который бы не нарушал ограничения на полное количество перехватчиков, установленное в Договоре по ПРО. Такой план предусматривал развертывание 100 разрешенных договором перехватчиков в разрешенном же районе развертывания ПРО возле базы МБР в Гранд Форкс. Но такая система, во-первых, по-прежнему противоречила условиям договора, а во-вторых—не могла обеспечить защиту всей территории США, что было политически неприемлемо.
Компромиссом, найденный администрацией, стало принятое в марте 1996 г. решение о так называемой программе «3+3». Эта программа предусматривала проведение работ по созданию технологической базы стратегических противоракетных систем без нарушения положений Договора по ПРО. Спустя три года после принятия программы (согласно первоначальному плану—в 2000 г.) должно было быть принято решение о целесообразности развертывания системы и готовности технической базы. В случае положительного ответа на оба вопроса, предполагалось в течение последующих трех лет (т.е. к 2003 г.) развернуть стратегическую систему ПРО.
План «3+3» стал весьма наглядной демонстрацией того, что США уже больше не рассматривали нестратегические противоракетные системы в качестве центрального компонента своей программы. Таким образом, уже примерно за год до хельсинкских договоренностей вопрос о подписании соглашения о разграничении стратегических и нестратегических систем ПРО потерял всякое практическое значение.
Программа «3+3», как и другие планы США в области создания НПРО, несомненно обсуждалась в России. Но перенос центра тяжести американской программы с нестратегических на стратегические системы не получил в России должной оценки. И хотя уже в то время многие эксперты обращали внимание на то, что реализация планов США в конечном итоге поставит вопрос о выходе из Договора по ПРО, преобладало мнение, что угроза выхода России из договоров о сокращении стратегических ядерных вооружений сможет удержать США от подобного шага. В связи с этим основное внимание уделялось заключению соглашения о разграничении, призванному исключить возможность обхода договора по ПРО. Результатом такого подхода стало отсутствие у России продуманной стратегии, которая была бы направлена на то, чтобы исключить выход США из Договора по ПРО.
Договор по ПРО и сокращение стратегических вооружений
Как уже отмечалось, заключение соглашения о разграничении в итоге стало существенной частью процесса обеспечения вступления в силу Договора СНВ-2. Уже при внесении первоначального варианта Договора СНВ-2 на рассмотрение Государственной Думы в 1995 г., президент России в сопроводительном письме отмечал, что СНВ-2 может действовать только в условиях соблюдения Договора по ПРО. Эта связь была усилена в ходе подготовки закона о ратификации Договора СНВ-2, который учитывал существование подписанного в сентябре 1997 г. в Нью-Йорке протокола о продлении сроков его выполнения.
Несмотря на то, что даже критики Договора СНВ-2 признавали, что с учетом нью-йоркского протокола и договоренностей о разграничении Договор по ПРО может быть ратифицирован, подготовка к внесению договора в Думу заняла больше года. Это было связано прежде всего с тем, что вопрос о ратификации СНВ-2 был очень сильно политизирован и рассматривался думской оппозицией, преимущественно коммунистической, как средство давления на российское правительство и президента. Кроме этого, в 1998 г. Россия переживала практически непрерывный кризис, связанный со сменами правительства и экономическим кризисом августа 1998 г. В результате, несмотря на то, что хельсинкские договоренности и нью-йоркские документы считались удовлетворительным решением вопросов, возникавших ранее в связи с ратификацией СНВ-2, проект закона о ратификации был подготовлен только в декабре 1998 г.
Примечательно, что соглашениям о разграничении систем противоракетной обороны отводилась исключительно важная роль. В соответствии с проектом закона, вступление в силу Договора СНВ-2 было невозможно без одобрения сенатом США протоколов к Договору по ПРО, подписанных в Нью-Йорке (статья 9 закона). Кроме этого, в статье 2 закона прямо указывалось на то, что в нарушение США положений Договора по ПРО или выход из него будет рассматриваться Россией как обстоятельства, дающие ей право на выход из СНВ-2.
Таким образом, к концу 1998 г. позиция России в отношении Договора по ПРО и связанных с ним соглашений была окончательно оформлена в виде юридического документа. И несмотря на то, что закон о ратификации СНВ-2 был окончательно одобрен только в 2000 г., положения проекта этого закона, подготовленного в 1998 г., не оспаривались ни исполнительной властью ни законодателями.
Между тем, в начале 1999 г. динамика развития ситуации в США привела к исключительно важному изменению их позиции. В январе 1999 г. администрация Соединенных Штатов уведомила Россию, что она больше не является противником изменения Договора по ПРО и предлагает внести в него поправки, которые позволили бы США осуществить развертывание системы национальной ПРО. Предполагалось, что НПРО будет обладать возможностью защиты США от ограниченного ракетного удара со стороны третьих стран, таких как Северная Корея или Ирак.
Смена позиции американской администрацией была обусловлена целым рядом внутренних факторов, одним из которых стало отсутствие у администрации США политических ресурсов или реального желания сдерживать программу создания НПРО. Очень важным событием, решающим образом повлиявшим на изменение отношения к программе ПРО как в администрации так и в США в целом, стали обнародование доклада комиссии Рамсфелда, перед которой была поставлена задача оценить насколько надежно могут быть обнаружены программы создания межконтинентальных баллистических ракет в третьих странах. Заключение комиссии сводилось к тому, что такие программы могут держаться в секрете до довольно поздней стадии, так время с момента обнаружения программы до момента когда страна может реально осуществить пуск баллистической ракеты, гораздо меньше, чем считалось ранее, и может составлять не более пяти лет. Заключение комиссии получило неожиданное подтверждение в августе 1998 г., когда Северная Корея осуществила испытание ракеты, которая потенциально имела межконтинентальную дальность. Такая последовательность событий предоставила сторонникам национальной ПРО очень серьезные аргументы в пользу ее ускоренного развертывания. В этой ситуации решение администрации США о внесении изменений в Договор по ПРО было вполне естественным шагом.
Реакция России на намерение США изменить положения Договора по ПРО была крайне отрицательной. Еще более резкой была реакция на слова министра обороны США о том, что в случае если Россия не согласится на внесение изменений, США будут вынуждены действовать в одностороннем порядке. В то же время, реальные возможности России по воздействию на позицию США были весьма ограничены. Первой и вполне ожидаемой реакцией стали заявления о том, что предложения США об изменении Договора по ПРО существенно затормозят или сделают полностью невозможной ратификацию Договора СНВ-2. Кроме этого, упоминалась и возможность выхода России из других соглашений о разоружении—от Договора СНВ-1 до договоров РСМД и ОВСЕ.
Тем не менее, если не считать первоначальной реакции, предложение США не оказало существенного влияния на намерение правительства России добиваться ратификации Договора СНВ-2. Во-первых, поскольку о практических шагах, направленных на выход из договора, речи не шло, никаких мер сверх тех, что уже были предусмотрены в проекте закона о ратификации СНВ-2, Россия предпринять не могла. Кроме этого, правительство России было очень сильно заинтересовано в как можно более нормальном развитии отношений с США, поскольку именно в то время решался вопрос о предоставлении России экономической помощи. Одобрение Думой Договора СНВ-2 могло стать как раз тем шагом, который бы продемонстрировал Соединенным Штатам, что Россия готова предпринимать конкретные шаги в направлении сотрудничества с ними.
Примечательно, что предложение США об изменении Договора по ПРО было использовано для обоснования необходимости одобрения СНВ-2. Необходимость его вступления в силу обосновывалась тем, что задержка с ратификацией СНВ-2 облегчит Соединенным Штатам выход из Договора по ПРО. В результате совместных усилий правительства и сторонников договора в Думе, закон о ратификации СНВ-2 был официально внесен в Думу в конце марта 1999 г. Ожидалось, что Дума рассмотрит Договор примерно в середине апреля, но начавшиеся в конце марта бомбардировки Югославии прервали этот процесс и сделали ратификацию невозможной.
К вопросам о ратификации СНВ-2 и внесению поправок в Договор по ПРО Россия и США вернулись во время встречи в верхах в Кельне, состоявшейся в июне 1999 г. В попытке облегчить прохождение СНВ-2 через Думу и начать переговоры о внесении поправок в Договор по ПРО, Соединенные Штаты отступили от своей прежней позиции (зафиксированной в хельсинкском соглашении), которая заключалась в том, что начало переговоров по СНВ-3 возможно только после вступления СНВ-2 в силу. Взамен, Соединенные Штаты предложили на консультациях по СНВ-3 рассмотреть и возможность внесения поправок в Договор по ПРО. В совместном заявлении, сделанном по итогам встречи в Кельне, Россия и США объявили, что консультации по вопросам СНВ и ПРО начнутся уже в конце лета 1999 г.
В 1999 г. действительно состоялось несколько раундов консультаций, в ходе которых рассматривались вопросы СНВ-3 и ПРО. Очевидно, что в ходе этих консультаций рассматривалась возможность «сделки», в которой Россия, дав согласие на изменение Договора по ПРО, получала бы более выгодные для себя условия СНВ-3. Однако все попытки достичь компромисса закончились безрезультатно. Такой исход, на самом деле, был совсем неудивителен. Знакомство с предложениями по СНВ-3 и ПРО, которые США и Россия обсуждали в 1999 г., показывает, что ни одно из них не могло стать основой для разумного компромисса.
В основе американского предложения по внесению изменений в Договор по ПРО лежали предложения, единственной целью которых было снятие формальных препятствий на пути развертывания первой очереди НПРО, запланированной на тот момент. Поскольку предполагалось, что первый (и на тот момент единственный) район развертывания будет размещен на Аляске, проект изменений, предложенный США, предусматривал перенос разрешенного района развертывания из Гранд Форкс. При этом, естественно, проект не предусматривал демонтажа расположенной в Гранд Форкс радиолокационной станции ПРО. Как и предложение о переносе района развертывания, большинство изменений были сформулированы таким образом, чтобы сделать возможными конкретные меры, предусмотренные разработанным к тому моменту планом создания ПРО. При этом в проекте протокола, предложенного США, предусматривалось, что в марте 2001 г. стороны вернутся к рассмотрению поправок в Договор. В целом, даже сторонники модификации Договора по ПРО признавали, что предложения США были абсолютно неудовлетворительными.
Аналогичным образом обстояло дело с предложениями по СНВ-3. Вместо того, чтобы учесть вопросы, которые у России вызывали положения Договора СНВ-2, проект договора, представленный США, в основном предусматривал усиление контроля за мобильными ракетами наземного базирования и ряд мер, направленных на упрощение процедур переоборудования стратегических носителей под неядерные задачи. Никаких серьезных уступок России, которые могли бы оправдать ее согласие на модификацию Договора по ПРО, в американском проекте договора СНВ-3 не было. Россия подготовила собственные предложения по Договору СНВ-3, которые были представлены США в ходе консультаций. Совершенно неудивительно, что эти предложения в основном были направлены на исправление «ошибок СНВ-2». Многие из них были весьма разумными, но реальных возможностей по отстаиванию заявленных позиций у России в тот момент не было. Представляется, что в 1999 г. России и США не удалось бы достичь компромисса по вопросам СНВ даже в том случае если бы эти переговоры не усложнялись бы наличием разногласий по вопросам противоракетной обороны.
Более того, попытка США использовать заинтересованность России в заключении Договора СНВ-3, по всей видимости была обречена на неудачу в самого начала. Дело в том, что логика установления взаимосвязи между этими вопросами исходила из очень сильной заинтересованности обеих сторон во вступлении СНВ-2 в силу. Действительность же оказалась такова, что ни Россия ни Соединенные Штаты такой заинтересованности не продемонстрировали. Когда дело доходило до необходимости решения конкретных вопросов, связанных с процессом СНВ или с Договором по ПРО, обе стороны неизменно отдавали предпочтение сиюминутным внутриполитическим соображениям.
Попытки достижения компромисса в вопросах ПРО и СНВ были прерваны проходившими в России в декабре 1999 г. парламентскими выборами. Политические перемены, связанные с изменением состава парламента, а затем и с отставкой Б. Н. Ельцина с поста президента, резко изменили характер и формат переговоров о ПРО и СНВ. Новое российское руководство приняло решение о скорейшей ратификации Договора СНВ-2 и отказе от попыток связать ее с вопросом о внесении изменений в Договор по ПРО. Новый состав Государственной Думы проголосовал за закон о ратификации СНВ-2 на своем заседании 14 апреля 2000 г. Как и ожидалось, среди аргументов в пользу ратификации упоминалось то, что Россия оставляет за собой право выйти из СНВ-2, а также из других соглашений о разоружении, таких как СНВ-1 и РСМД, в случае если США нарушат положения Договора по ПРО.
Решение о ратификации СНВ-2 (равно как и о последовавшей через несколько дней ратификации Договора о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний) свидетельствовало о том, что в Москве было принято решение отказаться от политики, ориентировавшейся на увязку различных вопросов российско-американских отношений друг с другом и поиск способов «обмена» уступок в различных вопросах. Вполне возможно, что такое решение было принято совершенно осознанно и представляло собой попытку построить российскую политику в области военной безопасности на новой основе.
Россия в борьбе за сохранение Договора по ПРО
Ратификация договоров СНВ-2 и ДВЗЯИ стала первым шагом в направлении осуществления новой внешней политики России. Следующим шагом должна была стать российско-американская встреча на высшем уровне, которая была запланирована на начало июня 2000 г. Среди вопросов, которые должны были обсуждаться в ходе встречи, находились и вопросы СНВ-3 и ПРО. Теперь, когда Государственная Дума ратифицировала СНВ-2, Россия могла более решительно настаивать на начале диалога по СНВ-3. При этом поскольку с ратификацией СНВ-2 отпала и необходимость в уступках со стороны США в вопросах СНВ, а вместе с ней и необходимость в уступках со стороны России в вопросах ПРО, Россия могла занять очень твердую позицию в отношении Договора по ПРО.
Формально, официальная российская позиция в отношении Договора по ПРО не изменилась. Как и раньше, Россия наставала на необходимости сохранения этого договора и исключала возможность его модификации. Но начиная с 2000 г. эта политика стала проводиться очень активно и была превращена в центральную тему внешней российской политики. Начиная с этого момента ни одна международная встреча с участием России не могла пройти без упоминания необходимости сохранения Договора по ПРО как «краеугольного камня стратегической стабильности». Вопрос о сохранении Договора по ПРО, а вместе с ним и всей системы соглашений в области разоружения, занимал центральное место практически во всех выступлениях российских официальных лиц, посвященных вопросам внешней политики.
Изменившийся подход к вопросам противоракетной обороны и стратегических наступательных вооружений был в полной мере продемонстрирован в ходе визита в Москву президента США в июне 2000 г. Несмотря на то, что до начала встречи обсуждалась возможность так называемой «большой сделки», которая бы предусматривала заключение соглашения СНВ-3 с потолком сокращений около 1500 боезарядов в обмен на внесение изменений в Договор по ПРО, этой идее было не суждено реализоваться. Во-первых, как уже отмечалось, в России полностью отказались от идеи модификации Договора по ПРО, а во-вторых, президент США не мог пойти на договоренность о глубоких сокращениях американского стратегического арсенала.
Среди событий, которые сопровождали визит президента США в Москву в июне 2000 г., необходимо отметить заявление российского президента о возможности совместной работы над противоракетными системами, которое положило начало еще одному стержневому направлению российской политики в отношении ПРО. Это заявление было весьма неожиданным и представляло собой серьезный отход от принципов, на которых строилась российская политика в то время.
Одним из наиболее важных таких принципов было несогласие с американской оценкой ракетных угроз. Россия настаивала на том, что страны третьего мира в обозримом будущем будут не в состоянии приобрести или создать межконтинентальные баллистические ракеты. Из этого, в частности, делался вывод о том, что система Национальной ПРО, которая создается в США, создается с намерением обесценить российский (либо китайский) потенциал ответного удара. Более того, до того момента в российских заявлениях всячески подчеркивалось, что решение проблем, связанных с распространением оружия массового поражения и средств его доставки, должно быть связано не с созданием противоракетных систем, а с укреплением режима нераспространения. Утверждалось, и не без оснований, что создание противоракетной обороны способствует дестабилизации обстановки и подрывает режимы нераспространения.
В заявлении российского президента (сделанным им в интервью, данном телекомпании NBC перед началом саммита) в эту позицию была внесена очень существенная поправка. Было сказано, что существуют реальные ракетные угрозы, с которыми можно и нужно бороться с помощью создания систем противоракетной обороны. Президент России предложил начать совместную работу над созданием таких систем.
Сразу же после того как это заявление было обнародовано, в него было внесено существенное изменение, касающееся характера предлагаемых систем. Было разъяснено, что имелась в виду угроза со стороны ракет малой и средней дальности и, следовательно, необходимость создания нестратегических систем противоракетной обороны. Именно такой вид российская позиция в отношении ПРО получила после июня 2000 г.
Новая позиция в отношении противоракетных систем была приведена в соответствие с позицией в отношении Договора по ПРО. Россия предложила считать, что согласованные в 1997 г. параметры разграничения разрешают создание нестратегических противоракетных систем, которые необходимы для того, чтобы противостоять «реальной угрозе» со стороны ракет малой и средней дальности. В то же время, Договор по ПРО продолжает запрещать создание стратегических систем ПРО, которые, по замыслу России, в отличие от нестратегических, носят дестабилизирующий характер.
Несложно видеть, что встав на позицию, оправдывающую создание противоракетных систем, пусть и нестратегических, российское руководство фактически совершило ту же ошибку, которую в свое время совершили в США, признав, что противоракетная оборона может стать реальным средством борьбы с ракетной угрозой.
Несмотря на то, что предложение о сотрудничестве в области создания нестратегической ПРО было высказано в интервью американской телекомпании перед визитом президента США, очень быстро выяснилось, что это предложение в действительности адресовано европейской аудитории. Сразу же после окончания российско-американской встречи, президент России начал визит в Италию, в ходе которого он сделал предложение о российско-европейском сотрудничестве в создании нестратегических противоракетных систем.
Новая инициатива России совершенно открыто преподносилась как альтернатива американским планам создания национальной ПРО. С одной стороны, в качестве партнеров по будущей разработке прямо назывались Россия и страны Европы и НАТО (полностью исключить США было невозможно). Кроме этого, было провозглашено, что создаваемая система, в отличие от американской НПРО, не будет противоречить Договору по ПРО, а значит не будет дестабилизирующей, и сможет обеспечить стопроцентную защиту стран Европы от ракетных угроз (также, очевидно, в отличие от американской системы, которая должна была прикрывать только территорию Соединенных Штатов).
«Европейская инициатива» впоследствии была конкретизирована и в ее окончательном виде была призвана решить как минимум несколько задач. Прежде всего, инициатива была попыткой использовать опасения по поводу американских планов создания противоракетной обороны, которые реально существовали в Европе. Во-вторых, она должна была подчеркнуть готовность России к сотрудничеству со странами Запада в вопросах обороны и безопасности и вхождению таким образом в западные политические институты (при этом европейские страны и их отношение к России и ее новому руководству порой весьма открыто противопоставлялись Соединенным Штатам). Третье важное обстоятельство заключалось в том, что в ходе реализации инициативы в том виде как она представлялась в России, должно было быть еще раз продемонстрировано отсутствие непосредственных ракетных угроз. Ну и, наконец, нельзя исключать и того, что в России всерьез полагали, что в предполагаемой системе ПРО смогут быть использованы российские технологии.
Можно с большой степенью уверенности утверждать, что ни одна из задач, поставленных перед инициативой о ЕвроПРО, не была выполнена. В Европе ее воспринимали прежде всего как способ вовлечь Россию в диалог, который позволил бы удержать ее от излишне резкой реакции на решение США о развертывании системы ПРО, если такое решение последует. Европейские страны не скрывали своего скепсиса в отношении противоракетных планов США, но серьезным образом возражать против них, а тем более объединяться для этого с Россией, ни у кого в Европе не было ни намерения ни реальной возможности. Что касается создания собственной системы ПРО, пусть даже и нестратегической, то эта идея никогда не имела поддержки в Европе и было сложно ожидать, что российское предложение найдет серьезный отклик.
В российских условиях существовал и еще один негативный аспект произведенного пересмотра отношения к нестратегическим системам ПРО. Он заключался в фактической потере поддержки со стороны Китая, который имел все основания настороженно отнестись к российской инициативе. Во-первых, Китай выступал против создания и развертывания нестратегических систем ПРО, имея в виду возможность развертывания таких систем в Тайване. Заявление России о необходимости создания нестратегических ПРО для борьбы с ракетной угрозой шло вразрез с китайской позицией, которую в прошлом Россия неоднократно поддерживала. Россия впоследствии пыталась исправить положение, утверждая, что в азиатско-тихоокеанском регионе нестратегические системы ПРО по-прежнему являются дестабилизирующими, но такие заверения вряд ли выглядели полностью убедительно. Но, наверное, более важным обстоятельством стало не само изменение позиции, а продемонстрированная Россией готовность пойти на отход от нее в обмен на сотрудничество с западными странами. У Китая были все основания усомниться в том, что Россия захочет и сможет защищать его интересы в части соблюдения Договора по ПРО.
Активизация усилий России в отношении Договора по ПРО, которая была в большой степени ответственна за появление на свет «европейской инициативы», была связана прежде всего с тем, что осенью 2000 г. Соединенные Штаты должны были принять решение о начале развертывания Национальной системы ПРО. Необходимость такого решения предусматривалось планом «3+3» (который к тому времени превратился в «3+5»). Согласно плану, разработанному к тому времени, система должна была быть создана на Аляске, так что решение о начале работ неизбежно должно было вступить в противоречие с положениями Договора по ПРО—если не немедленно, то через довольно короткий промежуток времени.
Поскольку Россия приняла решение об отказе от внесения изменений в Договор по ПРО, которые могли бы разрешить создание такой системы, предотвратить нарушение Договора по ПРО можно было только предотвратив принятие решения о начале работ. Во многом именно с этой целью были предприняты попытки заручиться поддержкой европейских стран. При этом наряду с предложениями о сотрудничестве в рамках программы создания нестратегических противоракетных систем, Россия прибегала к весьма недвусмысленным угрозам в адрес Европы. В частности, российские военные неоднократно заявляли о том, что в случае выхода США из Договора по ПРО Россия возобновит производство ракет средней дальности и начнет их развертывание в Европе. Сложно сказать как такого рода угрозы должны были сочетаться с предложениями о сотрудничестве, но определенный эффект на позицию европейских стран, которые и без того опасались возможной российской реакции на развертывание ПРО, они, по всей видимости, возымели.
Еще одним важным направлением противодействия планам США, стали постоянно предпринимавшиеся попытки свести дискуссию о противоракетной обороне к вопросу о ракетных угрозах. Вопрос о наличии, ракетных угроз, а, точнее, об их отсутствии, всегда занимал исключительно важное место в российской позиции. В частности, ему отводилась исключительно важная роль в инициативе о ЕвроПРО. Но наиболее серьезная попытка повлиять на дискуссию о ракетной угрозе была предпринята в июле 2000 г. в ходе визита российского президента в Северную Корею.
Нельзя не признать, что замысел визита, состоявшегося непосредственно перед встречей руководителей стран «восьмерки» на Окинаве, был очень удачным. В ходе своего визита в Северную Корею, президенту России удалось получить заверения ее руководителя в том, что она готова отказаться от создания военных баллистических ракет в пользу освоения космоса. Учитывая, что именно Северная Корея наиболее часто фигурировала в планах США как страна, наличие ракетной программы у которой вынуждает их строить противоракетную оборону, такое обязательство должно было произвести серьезное впечатление. К тому же, на встрече «восьмерки» практически все ее участники были уже настроены скептически или настороженно по отношению к противоракетным планам США. Результаты переговоров президента России с руководителем Северной Кореи, конечно же имели определенный эффект, но желаемого влияния на американскую позицию они оказать не могли. Это было связано прежде всего с переоценкой той роли, которую в планах США играла конкретная ракетная угроза со стороны Северной Кореи.
Несмотря на это, тактическая цель, которую ставила перед собой Россия в 2000 г., была выполнена—1 сентября 2000 г. президент США объявил о своем решении не начинать работы по созданию систем НПРО в этом году. Таким образом, решение о развертывании системы ПРО и возможном выходе из Договора по ПРО было оставлено на усмотрение следующей администрации США. В то же время, было понятно, что независимо от того кто одержит победу на выборах, вопрос о противоракетной обороне останется в центре российско-американского диалога.
Администрация Буша и выход из Договора по ПРО
Частью российской стратегии по обеспечению поддержки своей позиции в вопросах ПРО, стало заявление о готовности России сократить свои стратегические силы до уровня в 1500 боезарядов, а, возможно, и до более низкого уровня. Это заявление, сделанное 13 ноября 2000 г., связывало продолжение переговоров о сокращении наступательных вооружений с сохранением и укреплением Договора по ПРО. В заявлении был повторен призыв к сотрудничеству в области создания таких систем противоракетной обороны, которые укладывались бы в рамки Договора по ПРО (с учетом соглашений о разграничении 1997 г.). В качестве основы для такого сотрудничества называлась предложенная Россией Глобальная система контроля, которая должна была создаваться на основе российско-американского Центра обмена данными о пусках ракет, создание которого было предусмотрено заключенным в июне 2000 г. соглашением.
Непосредственного отклика на заявление президента России, впрочем, не последовало, так как оно было сделано до того как в США был окончательно определен победитель президентских выборов. В первых своих публичных выступлениях после вступления в должность, президент США подтвердил свой подход к вопросам сокращения стратегических вооружений и созданию противоракетной обороны, сформулированный им в ходе предвыборной кампании. В соответствии с ним, США были намерены проводить сокращения своих наступательных вооружений в одностороннем порядке, независимо от договоренности с Россией. В области противоракетной обороны президент США подтвердил намерение создавать Национальную систему ПРО. В отношении Договора по ПРО, высказывания представителей администрации сводились к тому, что он более не соответствует реалиям сегодняшнего дня, но прямого призыва к выходу из него не прозвучало.
Россия между тем продолжала свои усилия по пропаганде собственного подхода к проблеме противоракетной обороны. 15 февраля в Москве состоялась вторая встреча экспертов, посвященная созданию Глобальной системы контроля. Кроме этого, Москва использовала ряд международных форумов для того, чтобы подвергнуть критике планы создания ПРО. Министр иностранных дел выступил с соответствующим заявлением на Конференции по разоружению в Реневе, а секретарь Совета безопасности—на Конференции по проблемам безопасности в Мюнхене. В феврале 2001 г. российский план создания европейской противоракетной обороны был представлен генеральному секретарю НАТО, а в марте—госсекретарю США. Однако на западе, как и следовало того ожидать, увидели в российских предложениях только то, что Россия согласилась с наличием реальных ракетных угроз.
Были предприняты и более серьезные шаги. В феврале 2001 г. высокопоставленный представитель Генерального штаба заявил, что в случае выхода США из Договора по ПРО Россия возобновит производство и осуществит развертывание баллистических ракет средней дальности, уничтоженных в соответствии с Договором РСМД. Несмотря на то, что это заявление было немедленно дезавуировано министром обороны, оно во многом отражало настроения военных. Примечательно, что согласно некоторым сведениям, военным вскоре было запрещено выступать с самостоятельными публичными заявлениями.
Программным заявлением президента США по вопросам ПРО стало его выступление, состоявшееся 1 мая 2001 г. Как и ожидалось, он подтвердил намерение США создавать систему противоракетной обороны территории страны. Кроме этого, президент дал понять, что США намерены избежать конфронтации в этом вопросе как со своими союзниками так и с Россией, Китаем, Индией и другими странами и готовы разъяснять свою позицию. По всей видимости, в администрации США возобладала точка зрения, которая заключалась в том, что прежде чем заявлять о выходе из Договора по ПРО, необходимо заручиться соответствующей поддержкой.
В России желание США начать консультации было воспринято с нескрываемым удовлетворением. Было заявлено о том, что Россия готова «вести диалог по всему спектру вопросов стратегической стабильности». Насколько можно судить, в Москве всерьез полагали, что в ходе диалога России удастся убедить США в необходимости сохранения Договора по ПРО в его первоначальном виде. Сложно сказать на чем основывалась такая уверенность, так как никакими реальными возможностями ни для сохранения Договора по ПРО ни для возобновления диалога о сокращении стратегических вооружений, российское правительство к тому моменту не обладало. Показательно, что практически одновременно с объявлением о готовности обсуждать с Россией вопросы ПРО, США прекратили свое участие в Постоянной консультативной комиссии.
Практическим следствием отказа США от конфронтационного одностороннего подхода к вопросам ПРО и СНВ стало соглашение о проведении российско-американской встречи в верхах, которая состоялась в Любляне в июне 2001 г. Встреча, помимо всего прочего, продемонстрировала, что Россия, так же как и США, стремится избежать конфронтации по поводу ПРО. В частности, президент России заявил, что в принципе Договор по ПРО не исключает внесения в него изменений и они могут стать реальностью в случае если будет понятно ради чего они вносятся. Такое заявление по существу стало признанием того факта, что противостоять изменению Договора по ПРО Россия не может.
Тем не менее, вскоре после возвращения в Москву российский президент выступил с прямо противоположным заявлением, объявив, что в случае выхода США из Договора по ПРО Россия оснастит свои баллистические ракеты разделяющимися боеголовками. В основу выступлений как президента России так и практически всех официальных лиц был а положена формула, согласно которой отказ от Договора по ПРО приведет к разрушению системы из «более, чем тридцати соглашений в области безопасности, которые нанизаны на договор». Кроме этого, в официальных российских комментариях появилась новая тема, связанная с неопределенностью планов администрации США в области создания конкретных систем ПРО. США как бы упрекали в том, что они не могут определиться с тем какую систему ПРО они собираются создавать, что делает невозможным предметный разговор о том какие конкретно положения Договора по ПРО мешают осуществлению их планов.
Тема ПРО получила свое развитие и на встрече президентов России и США в Генуе, во время очередной встречи руководителей стран «восьмерки» в конце июля 2001 г. В совместном заявлении по итогам этой встречи было заявлено, что Россия и США начнут «интенсивные консультации по взаимосвязанным вопросам стратегических наступательных и оборонительных вооружений». Более того, в ходе встречи президент России еще раз продемонстрировал, что он не собирается идти на конфронтацию с США по вопросам ПРО, фактически дезавуировав свое заявление о возможности размещения на российских баллистических ракетах разделяющихся головных частей в ответ на выход США из Договора по ПРО.
Существенным обстоятельством, отличавшим договоренность, достигнутую в Генуе, от предыдущих договоренностей такого типа, стало то обстоятельство, что говоря о взаимосвязи стратегических наступательных и оборонительных вооружений, Россия и США не имели в виду компромисс по вопросам СНВ и ПРО по типу того, который в свое время обсуждали администрации Клинтона и Ельцина. Вместо этого, речь шла об установлении неких «новых стратегических отношений», которые должны были придти на смену отношениям времен холодной войны. Соединенные Штаты довольно недвусмысленно давали понять, что не заинтересованы не только в сохранении Договора по ПРО, но и в заключении соглашений о сокращении стратегических наступательных вооружений. Российская же сторона фактически признавала, что договоренности о СНВ и ПРО, если они будут достигнуты, могут принять какую-то новую форму.
Консультации о выработке некоей действительно были начаты практически сразу после встречи в Генуе, но, как и следовало ожидать, США фактически предложили России согласиться с прекращением действия Договора по ПРО, а в области стратегических наступательных вооружений осуществлять параллельные сокращения в одностороннем порядке. При этом неоднократно подчеркивалось, что в случае если Россия не даст своего согласия на прекращение действия Договора по ПРО, США выйдут из него в одностороннем порядке. Назывался даже срок выхода из Договора—ноябрь 2001 г.
Представляется, что именно генуэзские договоренности стали тем решающим обстоятельством, которое устранило последние препятствия на пути выхода США из Договора по ПРО. Прежде всего, Россия отчетливо продемонстрировала, что конфронтационного ответа на прекращение действии договора не будет. Это обстоятельство практически полностью нейтрализовало европейскую оппозицию планам США, так как основные возражения, которые имелись у европейских стран, были связаны не столько с действиями США (хотя, следует признать, в Европе относились к намерению США развернуть систему ПРО с настороженностью), сколько с возможной реакцией на эти действия со стороны России. Аналогично, готовность России обсуждать вопросы ПРО лишило противников противоракетных программ в США (в частности, в конгрессе) одного из наиболее понятных и эффективных аргументов против выхода из договора. И, наконец, очевидный отказ России от конфронтации с США в вопросе о ПРО побудил Китай к смягчению собственной позиции (при этом Индия фактически поддержала американскую политику еще раньше—в мае 2001 г.).
События 11 сентября 2001 г. не оказали никакого серьезного влияния на позиции России и США в отношении их диалога по вопросам ПРО и СНВ. Более того, идея о необходимости создания неких новых стратегических отношений получила еще большую поддержку (во всяком случае на российской стороне). Ожидалось, что на своей встрече в США в ноябре 2001 г. президенты смогут достичь конкретной договоренности, которая бы позволила снять разногласия вокруг Договора по ПРО и способствовать продолжению диалога о сокращении стратегических вооружений.
В качестве возможности для компромисса называлось такое изменение Договора по ПРО, которое разрешило бы США проводить испытания перспективных противоракетных систем, в частности, систем морского базирования. Однако компромиссные предложения не были до конца продуманными и, как результат, договориться о чем либо в части Договора по ПРО во время встречи в верхах в ноябре 2001 г. не удалось. Для российской стороны основным итогом встречи стало согласие США на подписание соглашения, которое бы устанавливало уровни сокращения стратегических наступательных вооружений. Такое соглашение должно было быть подготовлено к очередной встрече в верхах, которая была намечена на весну 2002 г.
Таким образом, результаты ноябрьской встречи в верхах окончательно закрепили неконфронтационную тенденцию, которая обозначилась в ходе предыдущих встреч. В результате, США получили возможность наконец сделать тот шаг, который вызывал так много опасений. 13 декабря 2001 г. президент США заявил о том, что США официально уведомили Россию о своем намерении выйти из Договора по ПРО. Таким образом, формально США будут свободны от обязательств, накладываемых на них договором, после 13 июня 2002 г.
Как и следовало ожидать, реакция России на заявление США была предельно мягкой. Президент России в своем заявлении назвал выход из Договора по ПРО ошибкой, но воздержался от заявления о каких бы то ни было ответных мерах. Было подчеркнуто лишь, что необходимо продолжать диалог с тем, чтобы не допустить «правового вакуума», который образуется после окончания действия договора. Задача недопущения «правового вакуума», по всей видимости, была возложена на соглашение о новых рамках стратегических взаимоотношений, которое предлагалось подготовить к следующей российско-американской встрече в верхах.
Что было сделано не так?
Решение США о выходе из Договора по ПРО стало серьезным внешнеполитическим поражением России. Нельзя не признать, что основная посылка российской позиции в отношении этого договора была справедливой—он действительно являлся очень важной частью системы соглашений о контроле над вооружениями, которая создавалась в послевоенный период. Его исчезновение, хотя и не приведет к полномасштабной гонке вооружений, аналогичной той, которую вели США и Советский Союз, может серьезно повлиять на международную ситуацию. Нельзя недооценивать и того обстоятельства, что выход США из Договора по ПРО создал очень опасный прецедент одностороннего выхода из соглашения об ограничении вооружений,
Именно поэтому Россия, как и остальные страны, должна была быть заинтересована в том, чтобы Договор по ПРО продолжал действовать. Вне всякого сомнения, возможности России каким-то образом повлиять на политику США в области ПРО, были весьма ограничены в силу ее хорошо известной экономической и политической слабости. Тем не менее, российская позиция в ряде ключевых моментов скорее подталкивала США к выходу из договора или, как минимум, облегчала им этот шаг.
Анализируя развитие событий, можно отметить несколько основных причин, которые обусловили неудачу российской политики по предотвращению исчезновения Договора по ПРО.
Первой и самой главной из них, к тому же обусловившей большинство остальных, стало неверное понимание мотивов, которые лежали в основе желания США осуществлять противоракетную программу. Российские политики и военные воспринимали (и продолжают воспринимать) противоракетные усилия США как продолжение традиции противостояния холодной войны и были убеждены в том, что основная задача создаваемой системы заключается в нейтрализации российского стратегического потенциала. При этом даже если отвлечься от вопроса о том могла ли создаваемая система в действительности противостоять российским стратегическим силам, нельзя не отметить, что политическая поддержка, которой пользовались планы создания систем ПРО в США, с этой их способностью никак не была связана. Соответственно, «традиционные» аргументы против развертывания противоракетных систем, апеллирующие к возможности возобновления гонки вооружений, не имели и не могли иметь желаемого эффекта.
Попытка обратиться к вопросу о реальности ракетной угрозы, которую Россия в конечном итоге предприняла, была совершенно правильным шагом. Но он был сделан уже слишком поздно и в контексте противопоставления стратегических и нестратегических систем ПРО, который не позволил этому шагу оказать какое-либо существенное влияние на ход событий.
Следует отметить также, что при попытке поднять вопрос о реальности ракетных угроз, Россия столкнулась с тем, что США и Европа рассматривают Россию скорее как часть проблемы распространения оружия массового поражения и средств его доставки, чем как равноправного партнера в решении этой проблемы. Независимо от того насколько оправдано такое отношение, для того, чтобы реально завладеть инициативой в вопросе о реальности угроз, России требовалось его изменить. А для этого требовалось проведение политики открытости во многих областях, к которой Россия не была готова. В результате, российский призыв (в целом справедливый) решать проблемы распространения с помощью дипломатических мер, а не с помощью создания ПРО, не был воспринят с должной степенью внимания.
Другой наиболее существенной ошибкой, допущенной российским руководством, стало полное отсутствие гибкости позиции в отношении изменения Договора по ПРО. В определенный момент стало ясно, что американская программа создания противоракетной обороны войдет в противоречие с Договором по ПРО. Из такого противоречия могло быть только два выхода—либо будет прекращена программа создания ПРО, либо должен быть изменен Договор по ПРО. Вполне возможно, что анализ предыдущих противоракетных программ убеждал в том, что первый исход—их прекращение—более вероятен. Но реальная оценка обстоятельств, которые сопровождали развитие программ ПРО в 90-х годах (и не в последнюю очередь отсутствие ориентации программы на российские стратегические силы), должна была показать, что прекращение противоракетной программы прежде, чем она вступит в противоречие с договором, практически неосуществимо. При этом по-прежнему оставалась (и остается) очень высокой вероятность того, что программа ПРО будет прекращена, но это случиться это может уже после того, как программа выйдет за рамки договора.
Рубеж, за которым разрушение Договора по ПРО стало неизбежным, по всей видимости был достигнут в начале 1999 г., когда стало ясно, что ни администрация США ни представители демократической партии в конгрессе не будут противостоять планам создания обороны территории страны. Возможным выходом из этой ситуации могло бы стать изменение Договора с целью снятия непосредственного давления на него и сохранения его наиболее принципиальных положений и ограничений. Тем не менее, Россия до самого конца продолжала настаивать на сохранении договора в его первозданном виде. В итоге, Договор по ПРО был потерян полностью.
Кроме этого, к числу ошибок российского руководства следовало бы отнести заключение соглашения о разграничении и меморандума о правопреемственности, которые не только не помогли сохранить договор, но и способствовали его превращению в дополнительное препятствие на пути диалога о разоружении. Подробно о недостатках соглашений о разграничении уже говорилось выше.
Очень серьезной ошибкой, необратимо подорвавшей позицию России, стало появление инициативы о создании европейской системы ПРО и связанные с ней попытки внести раскол в отношения между США и их европейскими союзниками. Как уже отмечалось, эта инициатива закончилась полной неудачей и к тому же внесла вклад в то, что Россия в вопросе о ПРО лишилась поддержки со стороны Китая.
В заключение, следует отметить, что прекращение действия Договора по ПРО в июне 2002 г. конечно же не даст начала гонке вооружений между Россией и США. Более того, вполне закономерно, что вопрос о противоракетной обороне не является центральным вопросом российско-американских отношений. В то же время, анализ российской политики в отношении ПРО показывает, что существующие сегодня в России институты не всегда способны адекватно оценивать обстановку, прогнозировать развитие событий и добиваться принятия необходимых решений. Понимание причин, которые привели к исчезновению Договора по ПРО, сможет помочь избежать повторения подобных ситуаций в будущем.