Pavel Podvig, “Does the ABM Treaty Have a Future?”, Yaderniy Kontrol, No. 5, September-October 2000, pp. 4-9 (in Russian)
Есть ли будущее у договора по ПРО?
Павел Подвиг
Ядерный контроль, No. 5, сентябрь-октябрь 2000 г., с. 4-9 (оригинал статьи)
Судьба Договора об ограничении систем противоракетной обороны в самом ближайшем будущем станет одним из центральных вопросов российско-американского диалога в области сокращения вооружений. В вопросе о целесообразности создания системы противоракетной обороны сегодня сконцентрировалось множество проблем, связанных с ломкой отношений времен холодной войны, основанных на взаимодействии двух, примерно равных по возможностям ядерных сверхдержав. От России и США сегодня зависит: станет ли переход к новой модели взаимоотношений, которая к тому же еще только формируется, относительно мирным или он будет отмечен серьезными осложнениями. Лимит ошибок, которые обе страны и их союзники могли совершить на этом пути, сегодня уже практически исчерпан и в этой ситуации от всех участников требуется особая осторожность.
В данной статье предпринята попытка рассмотреть позиции сторон, их подходы к решению проблемы создания противоракетной обороны, а также существующие на этом пути сложности. Автор статьи считает, что несмотря на всю сложность нынешней ситуации, возможности для компромиссов еще не исчерпаны, особенно, если рассматривать проблему договора по ПРО как часть более широкой проблемы контроля за вооружениями.
Позиция США: «Ограниченная оборона»
Если рассматривать проблему сохранения договора по ПРО, то ключевым событием, несомненно, стало принятое в январе 1999 года решение администрации США предложить России рассмотреть возможность внесения поправок в договор по ПРО. Это предложение означало отход от многолетней официальной позиции демократической администрации, заключавшейся в том, что договор по ПРО должен быть сохранен в его нынешнем виде.
Изменение позиции администрации США произошло под влиянием многих факторов, основным из которых стала возросшая поддержка планов создания противоракетной обороны со стороны Конгресса. Необходимо также отметить, что планы создания национальной системы ПРО весьма популярны и в обществе в целом. Во всяком случае, на политическом уровне идея создания противоракетной обороны пользуется безусловной поддержкой и дискуссия в основном ведется по поводу темпов ее развертывания.
Поддержка, оказываемая планам создания противоракетных систем в США, во многом обусловлена тремя факторами (хотя, несомненно, реальный спектр мнений гораздо шире). Первый аргумент: считается, что создание системы ПРО территории страны – это единственный реальный способ обезопасить США от угрозы, которую могут представлять собой так называемые государства-изгои. Так, например, считается, что отношения с подобными странами не могут быть построены на основе сдерживания. Соответственно, в случае приобретения ими оружия массового уничтожения и межконтинентальных средств его доставки США будут вынуждены полагаться на средства ПРО для противостояния угрозе.
Второй аргумент в поддержку программы ПРО заключается в том, что технология, которой США обладают в настоящее время, позволяет создать противоракетную оборону, способную уже сегодня эффективно противостоять ограниченной ракетной атаке. Несмотря на то, что многие технические эксперты оспаривают этот аргумент, данная точка зрения остается преобладающей. При этом стоит отметить, что соображения стоимости создания системы сегодня практически не принимаются в расчет.
Третий аргумент сторонников развертывания системы противоракетной обороны США непосредственно связан с Россией. Считается, что система ПРО, создание которой планируется в настоящее время, не сможет изменить стратегический баланс между Россией и США и, соответственно, не направлена против России. Как следствие, возражения России против пересмотра положений договора по ПРО, как правило, не находят понимания в Соединенных Штатах. Более того, позиция России, настаивающей на сохранении договора по ПРО, все чаще воспринимается как попытка ограничить суверенитет США в вопросе, который они, справедливо или нет, считают исключительно важным для обеспечения национальной безопасности.
Необходимо отметить, что в отличие от ситуации прошлых лет план создания противоракетной обороны территории страны сегодня пользуется поддержкой обеих американских партий. Такое положение дел сложилось во многом благодаря результатам работы специальной комиссии Конгресса (комиссия Рамсфелда), призванной оценить реальность угрозы со стороны третьих стран. В заключении, которое комиссия представила в июле 1998 года, утверждалось, что угроза со стороны баллистических ракет может появиться гораздо быстрее, чем считалось ранее. Вскоре после публикации доклада комиссии Северная Корея осуществила испытательный пуск ракеты большой дальности, который послужил наглядным подтверждением справедливости выводов комиссии и дал сторонникам противоракетной обороны очень сильный аргумент в пользу скорейшего начала работ по развертыванию системы ПРО.
Непосредственным результатом работы комиссии стало внесение в конгресс в январе 1999 года проекта закона о национальной противоракетной обороне. В соответствии с этим законом, политика США заключается в том, чтобы осуществить развертывание системы ПРО территории страны как только это будет технически возможно. В отличие от аналогичных законопроектов, предлагавшихся ранее, проект закона о национальной противоракетной обороне 1999 года был одобрен подавляющим большинством голосов в обеих палатах Конгресса. Администрация США объявила, что президент не будет накладывать на законопроект вето и в июле 1999 года законопроект был подписан президентом Биллом Клинтоном и приобрел статус закона, подтвердив намерение США осуществить развертывание системы ПРО территории страны.
Принятие этого закона стало наиболее наглядным свидетельством изменения официальной позиции США в отношении договора по ПРО. Кроме того, история принятия закона продемонстрировала, что в США сегодня не осталось серьезной политической силы, способной обеспечить сохранение договора по ПРО. Несомненно, в США существует и оппозиция планам развертывания противоракетной обороны. Однако реального политического влияния, которое было бы в состоянии предотвратить реализацию программы ПРО, эта оппозиция сегодня практически не имеет. В этом, на наш взгляд, коренное отличие сегодняшней ситуации от той, которая характеризовала дебаты о противоракетной обороне в конце шестидесятых или в середине восьмидесятых годов.
В этой ситуации сложно ожидать, что возражения российской стороны смогут каким-либо образом повлиять на принятие решения о развертывании противоракетной обороны или о выходе из договора по ПРО. Если что и сможет изменить отношение США к планам развертывания ПРО, так это высокая стоимость системы, неспособность ПРО противостоять мерам противодействия, а также реальная угроза того, что развертывание противоракетной системы приведет к увеличению, а не к уменьшению ракетной угрозы. Нет никаких сомнений в том, что в конечном итоге учет именно этих факторов приведет к тому, что мнение противников развертывания ПРО, сегодня игнорируемое, в конечном итоге будет принято во внимание и система противоракетной обороны не будет развернута. Однако до этого момента России придется считаться с наличием планов развертывания ПРО. От России в этой ситуации может зависеть очень многое, так как она своими действиями может либо приблизить момент отказа от планов развертывания ПРО либо наоборот, подтолкнуть США к выходу из договора по ПРО и, как следствие, к серьезным осложнениям в процессе сокращения вооружений.
Россия: «Никаких поправок к договору по ПРО»
В России предложение о внесении поправок в договор по ПРО было встречено крайне негативно. Практически во всех комментариях официальных представителей российского правительства подчеркивалось, что Россия продолжает настаивать на соблюдении договора по ПРО в том виде, в котором он существует сегодня.
Возражения России против внесения изменений в договор по ПРО были не раз озвучены как официальными представителями, так и независимыми экспертами. Основной аргумент против начала каких-либо переговоров о модификации договора заключается в том, что такая модификация неизбежно затронет наиболее существенные положения договора и лишит его способности ограничивать развитие противоракетных систем, способных повлиять на стратегический баланс. Какой бы ограниченной ни была противоракетная система, призванная обеспечить оборону территории страны, она будет составлять базу для развертывания более плотной системы ПРО. Как будет показано ниже, это утверждение абсолютно справедливо, так что в этом смысле позиция России достаточно сильна.
Кроме всего прочего, в России с недоверием относятся к аргументам, выдвигаемым Соединенными Штатами в пользу создания ограниченной противоракетной обороны. В частности, сомнению подвергается широко распространенное в США заключение комиссии Рамсфелда, в соответствии с которым считается, что страны третьего мира смогут в течение нескольких лет создать межконтинентальные ракеты, способные достичь территории США. Но наибольшее сомнение вызывают заверения в том, что создаваемая система ПРО не направлена против России.
Необходимо отметить, что опасения России по поводу возможности использования системы ПРО против ее стратегических сил не лишены оснований. В условиях, когда США и Россия вовлечены в процесс сокращения стратегических наступательных вооружений, даже обладающая ограниченными возможностями система может заметно повлиять на стратегический баланс. Кроме этого, в США не отрицают того, что система ПРО с самого начала строится таким образом, чтобы ее возможности могли быть существенно расширены.
Несмотря на достаточно сильные возражения против внесения изменений в договор по ПРО, Россия не предприняла каких-либо конкретных шагов, направленных на то, чтобы воспрепятствовать этому процессу. Точнее, представители российского правительства ограничились заявлениями, порой достаточно жесткими. В частности, сообщалось, что в послании, направленном президентом России президенту США в ноябре 1999 года говорилось, что намерение Соединенных Штатов развернуть систему ПРО территории страны может привести к распаду всей системы соглашений в области контроля за вооружениями.
К разряду заявлений, сделанных Россией, относится и внесение на рассмотрение Генеральной Ассамблеи ООН проекта резолюции, подвергающей критике планы США в области создания противоракетной обороны и их намерение выйти из договора по ПРО. Несмотря на то, что резолюция была одобрена, в том числе такими государствами, как Китай и Франция, ее влияние на политику США не следует переоценивать.
С точки зрения практических действий, российское правительство и Государственная Дума вели себя так, как если бы предложения о пересмотре договора по ПРО не существует. Дума продолжила работу над законопроектом о ратификации договора СНВ-2, который говорит о том, что сохранение договора по ПРО является одним из обязательных условий выполнения Россией своих обязательств по СНВ-2. Кроме этого, в соответствии с законопроектом, договор СНВ-2 не сможет вступить в силу до тех пор, пока не будет ратифицирован пакет документов, среди которых меморандум о преемственности договора по ПРО, а также так называемое соглашение о разграничении – согласованные заявления, призванные установить критерии отличия систем стратегической и нестратегической ПРО и регулировать вопросы испытаний таких систем.
Таким образом, российская позиция целиком построена на предположении о том, что США не выйдут из договора по ПРО и процесс переговоров по СНВ будет продолжен. В этой ситуации настораживает то, что у России отсутствует какая-либо линия поведения, рассчитанная на тот весьма вероятный случай, если США все-таки предпримут шаги, несовместимые с положениями договора по ПРО. Идея создания совместной российско-европейской или российско-американской системы ПРО, которая стала активно обсуждаться после того, как с соответствующими заявлениями выступил российский президент, не может рассматриваться в качестве ответа на американские планы создания системы ПРО, хотя бы в силу ее полной утопичности. Более того, в нынешней ситуации предложения о развертывании некой совместной ПРО заметным образом подрывают позицию России в споре, развернувшемся вокруг модификации договора по ПРО.
Договор по ПРО и переговоры о сокращении вооружений
Несмотря на то, что Россия последовательно отказывается от попыток внесения изменений в договор по ПРО, формально этот отказ достаточно сложно реализовать. В соответствии со статьей XIII договора по ПРО, любая из сторон может предлагать поправки к договору. Таким образом, России в любом случае не удастся отказаться от обсуждения предложений США, хотя, конечно, она вправе их не принимать.
Первый раз вопрос о начале переговоров был озвучен во время визита госсекретаря США в Москву в январе 1999 года, однако в тот момент предложение было встречено резко отрицательно и никакой договоренности не последовало.
Затем вопрос об изменении договора по ПРО был поднят на встрече лидеров семи развитых индустриальных стран и России в Кельне в конце июня 1999 года. Одним из результатов встречи стало подписание совместного заявления президентов России и США, в котором, среди прочего, говорится о том, что «обе стороны подтверждают свои существующие обязательства по статье XIII Договора по ПРО рассматривать возможные изменения в стратегической ситуации, затрагивающие положения этого Договора, а также при необходимости возможные предложения по дальнейшему повышению жизнеспособности Договора».
С формальной стороны, в кельнском заявлении не содержится ничего, что говорило бы о готовности России пойти на внесение изменений в договор по ПРО. Россия лишь подтвердила готовность следовать обязательствам, которые накладывает на нее сам договор. Но в то же время Россия впервые за последние несколько лет дала согласие на «...повышение жизнеспособности Договора...». В США это заявление российского президента было не без оснований интерпретировано как согласие на рассмотрение изменений договора по ПРО, в которых заинтересованы США. Соединенные Штаты в свою очередь смягчили свою позицию по отношению к договору СНВ-3 и дали согласие на обсуждение положений этого договора до того как вступит в силу СНВ-2.
Первые консультации, во время которых предполагалось рассмотреть как вопросы, связанные с СНВ-3, так и предложения по изменению договора по ПРО, состоялись в Москве в августе 1999 года. По признанию обеих сторон консультации закончились безрезультатно, так как российская сторона отказалась обсуждать вопрос изменения договора по ПРО. Американская сторона, в свою очередь, была готова говорить об условиях СНВ-3 только в увязке с договором по ПРО. Впоследствии эти консультации были продолжены (последний раунд состоялся в июне 2000 года), однако о каком-либо успехе переговоров не сообщалось.
В действительности, очень сложно ожидать успеха начатых в августе 1999 года консультаций. Дело в том, что эти переговоры были начаты благодаря двойной уступке, а значит, какой-либо прогресс возможен только в случае, если стороны готовы пойти на компромисс. В данном случае это означало бы готовность России пойти на обсуждение поправок к договору по ПРО и готовность США обсуждать положения договора СНВ-3. Однако ни одна из сторон такой готовности не продемонстрировала.
Определенные надежды на прояснение ситуации связывались с прошедшей в Москве в начале июня 2000 года встречей на высшем уровне. В частности, США по всей видимости, рассчитывали на то, что им удастся получить согласие России на минимальные изменения положений договора по ПРО, которые позволили бы начать строительство объектов системы ПРО на Аляске. Однако Россия достаточно жестко отвергла представленные Соединенными Штатами предложения по внесению изменений в договор по ПРО (необходимо отметить, что анализ американских предложений показывает, что США, судя по всему, всерьез не рассчитывали на то, что Россия согласится их обсуждать). В связи с нежеланием России идти на переговоры об изменении договора по ПРО Соединенные Штаты недвусмысленно дали понять, что они не заинтересованы в снижении количества наступательных вооружений до уровней, предлагаемых Россией. Таким образом, США фактически исключили из повестки дня встречи в верхах вопрос о договоре СНВ-3.
Россия в итоге оказалась в исключительно сложной ситуации. До сих пор ее позиция в области сокращения стратегических вооружений была основана на необходимости скорейшей ратификации договора СНВ-2, которая должна была открыть путь к заключению нового договора – СНВ-3. При этом в России признают, что договор СНВ-2 сам по себе, без СНВ-3 – договор неравный. После предложения США о модификации договора по ПРО и кельнских договоренностей, заключение СНВ-3, а значит, и исправление присущих СНВ-2 недостатков, целиком будет зависеть от уступок России в вопросе о противоракетной обороне. Таким образом, даже если не принимать во внимание наиболее жесткий вариант развития событий, связанный с выходом США из договора по ПРО, Россия окажется в весьма невыгодной для себя ситуации, в которой она будет вынуждена выполнять условия СНВ-2 без надежды на коррекцию недостатков этого договора.
Ограниченная ПРО или создание основы для ПРО страны?
Логика развития нынешней ситуации подводит нас к тому, что вопрос о смысле тех или иных изменений договора по ПРО, до сегодняшнего дня в России практически не обсуждавшийся, скорее всего уже в этом году станет одним из центральных вопросов на российско-американских переговорах о стратегических вооружениях.
Существующий в настоящее время в США план создания системы ПРО территории страны предусматривает, что на первом этапе район развертывания ПРО будет перенесен на Аляску. При этом предполагается, что первоначально в составе системы ПРО на Аляске будет находиться около 20 противоракет. Возможно, впрочем, что уже на первом этапе на Аляске будет развернуто 100 перехватчиков. Осуществление этого плана требует внесения в договор по ПРО изменений, которые увеличили бы количество разрешенных районов развертывания с одного до двух (район развертывания в Гранд Форкс не может быть ликвидирован, так как такой шаг потребовал бы демонтажа находящейся там радиолокационной станции (РЛС)). Другой частью первого этапа является сооружение в местах развертывания РЛС раннего предупреждения новых РЛС дециметрового диапазона. Эти РЛС будут наряду с задачами раннего предупреждения выполнять задачи распознавания ложных целей. В дальнейшем развертываемую систему ПРО предполагается дополнить космическими средствами слежения и целеуказания.
Необходимо отметить, что реализация планов США неизбежно вступает в противоречие с наиболее фундаментальными положениями договора по ПРО. Независимо от того, сколько районов развертывания и противоракет будет находиться в составе системы, она будет призвана решать задачу обороны территории страны. Создание же подобной системы или базы для ее развертывания напрямую запрещено статьей I договора по ПРО.
Российская сторона справедливо отмечает, что модификация договора по ПРО, которая разрешила бы развертывание ограниченной противоракетной обороны, должна будет включать в себя изменение статьи I договора, и, следовательно, будет равносильна ликвидации ключевого его запрета. Результатом такой модификации будет практически полная потеря способности сдерживать гонку наступательных и оборонительных вооружений, которой договор по ПРО обладал до недавнего времени.
Стоит ли модифицировать договор по ПРО?
Основной вопрос, на который Россия будет вынуждена отвечать уже в самом ближайшем будущем, заключается в том, каким образом реагировать на попытки США сломать систему соглашений в области контроля над вооружениями, частью которой является договор по ПРО.
Один из вариантов, который в настоящее время, по всей видимости, считается в России основным, заключается в настойчивом отстаивании необходимости сохранения договора по ПРО. Очевидно, что подобный способ действий не сможет обеспечить сохранения договора, так как США уже неоднократно выражали готовность выйти из него в случае, если это потребуется. Вполне возможно, что выход США из договора повлечет за собой отказ России от выполнения обязательств, взятых на себя в рамках договоров СНВ-1 и СНВ-2 (если он вступит в силу).
К сожалению, в нынешней ситуации отказ от выполнения условий СНВ-2 и СНВ-1 не сможет сохранить стратегический баланс между Россией и США. Положение дел сегодня таково, что состав стратегических сил России определяется не столько договорными ограничениями, сколько реальными экономическими возможностями страны (хотя, несомненно, отказ от выполнения договорных обязательств позволит сэкономить значительные средства). Даже отказ от запрета на ликвидацию тяжелых ракет или запрета на развертывание ракет наземного базирования с разделяющимися головными частями не позволит России через восемь–десять лет иметь на вооружении более 2000–2500 боезарядов.
Соединенные Штаты, вне всяких сомнений, не будут поддерживать свои стратегические силы на уровне 6000 боезарядов, разрешенных СНВ-1, или более высоком. Но в то же время Соединенные Штаты смогут поддерживать многократное превосходство над стратегическими силами России и смещать свое превосходство в сторону наиболее дестабилизирующих вооружений, обладающих высоким контрсиловым потенциалом. Не следует забывать и того, что ни одно из ограничений договора по ПРО в этом случае действовать не будет.
Последнее обстоятельство невыгодно отличает только что описанный вариант действий от того, в котором Россия дает согласие на изменение договора по ПРО. С одной стороны, как уже отмечалось, любое изменение договора, которое сегодня устроило бы США, будет означать отказ от основного его положения, заключающегося в запрете на создание противоракетной обороны территории страны или базы для такой обороны. С другой – договор по ПРО мог бы быть модифицирован таким образом, чтобы сохранить определенные ограничения на создание противоракетных систем.
Если говорить конкретно, ключевая статья I договора по ПРО могла бы быть изменена следующим образом.
В настоящее время пункт 2 этой статьи гласит: «Каждая из Сторон обязуется не развертывать системы ПРО территории своей страны и не создавать основу для такой обороны, а также не развертывать системы ПРО отдельного района, кроме как предусмотрено в статье III настоящего Договора».
Как можно видеть из текста статьи, договор по ПРО запрещает развертывание любой системы ПРО – территории страны или региона, но делает исключение для системы обороны региона, описанной в статье III договора.
Точно таким же образом может быть сформулирована и модифицированная статья договора, которая сохраняла бы запрет на развертывание любых систем ПРО, но делала бы исключение не для системы ПРО района, а для ограниченной системы ПРО территории страны, конкретный состав которой должен быть описан в протоколе к договору. Текст статьи I мог бы выглядеть, например, так: «Каждая из Сторон обязуется не развертывать системы ПРО территории своей страны, не создавать основу для такой обороны, а также не развертывать системы ПРО отдельного района, кроме как предусмотрено в Протоколе к настоящему Договору».
Конкретный состав ограниченной системы ПРО может быть определен таким образом, чтобы дать возможность США осуществить развертывание системы, в составе которой находилось бы 200 или 300 противоракет, расположенных в двух–трех или большем количестве районов. Хотя нет никаких сомнений в том, что подобная система будет представлять собой основу для более плотной обороны, определенные ограничения на развертывание систем ПРО будут продолжать действовать и позволят России принять необходимые ответные меры в случае стремления США к расширению системы ПРО за пределы оговоренных рамок.
Одновременно, при модификации договора по ПРО можно настаивать на ужесточении ряда его положений. Так, нужно настаивать на безусловном запрете на испытания и развертывание перехватчиков космического базирования, основанных на любых физических принципах. Поправки к договору могут предусматривать систему мер доверия, которые позволят сторонам с большей определенностью судить о долгосрочных намерениях друг друга и в какой-то степени (хотя и не целиком) скомпенсируют снижение порога выхода из договора.
Несомненно, реализация такого варианта действий потребует от России заметных дипломатических усилий как на переговорах об изменении договора по ПРО так и на более важных переговорах о сокращении наступательных вооружений. Потребуются и определенные меры, направленные на укрепление военно-промышленного потенциала страны, так как отказ от планов развертывания ПРО станет возможным только в том случае, если Россия убедительно продемонстрирует свою способность и готовность поддерживать стратегический баланс с США и их союзниками.
Договор по ПРО, скорее всего, уже не удастся сохранить в его нынешнем виде. Однако это не должно означать прекращения диалога в области контроля за вооружениями, который в настоящее время как никогда ранее отвечает интересам России. Очень многое зависит от позиции, которую займет Россия и от ее умения найти выход из нынешнего сложного положения.