Anatoly Diakov, George Lewis, Pavel Podvig, Theodore Postol, “The End of the ABM Treaty?”, Nezavisimoye Voennoye Obozreniye, No. 37, 3 October 1997, p.1 (in Russian)
Разрушение Договора по ПРО?
Анатолий Дьяков, Джордж Льюис, Павел Подвиг, Теодор Постол
Независимое военное обозрение, 3-9 октября, 1997 г., с. 1.
В конце августа в Реневе завершилось очередное заседание Постоянной консультативной комиссии, в ходе которого был согласован текст российско-американского соглашения о разграничении систем стратегической и нестратегической противоракетной обороны. Несмотря на то, что некоторые вопросы остались нерешенными, Россия объявила, что работа над соглашением в целом завершена и оно может быть подписано в конце сентября. Результативное завершение переговоров, которые продолжались почти четыре года и находились в состоянии тупика на протяжении последних трех лет, можно было бы считать большим успехом если бы не одно обстоятельство. Соглашение, которое стало результатом этих переговоров, практически полностью разрушает Договор по ПРО.
Первоначально идея заключения соглашения о разграничении стратегических и нестратегических систем ПРО выглядела достаточно привлекательной. После того как после войны в Персидском заливе США начали уделять все большее внимание нестратегическим системам ПРО, стало ясно, что возможности некоторых из разрабатываемых в США систем позволяют говорить о наличии у них теоретической способности противостоять стратегическим баллистическим ракетам. Поскольку придание такой способности системам не являющимся системами стратегической ПРО прямо запрещено Договором по ПРО от 1972 г., США предложили России начать переговоры о выработке критериев, которые позволили бы разграничить стратегические системы ПРО, на которые распространяются ограничения Договора, и нестратегические, которые были бы полностью исключены из сферы его действия.
Заключение соглашения о разграничении должно было с одной стороны сохранить Договор по ПРО, а с другой-устранить формальные препятствия на пути создания противоракетных систем, предназначенных для отражения региональных угроз, а именно угрозы со стороны ракет средней и малой дальности. Такого рода соглашение должно было бы устроить как США так и Россию. Соединенные Штаты получили бы возможность осуществлять программу создания нестратегических противоракетных систем внутри рамок Договора по ПРО, избежав тем самым необходимости принимать сложное решение о выходе из Договора. В России основная надежда возлагалась на то, что соглашение будет явно запрещать любую деятельность, которая может привести к созданию стратегических противоракетных систем. Соответственно, вскоре после начала переговоров соглашение о разграничении стало восприниматься в России как единственный способ сохранения Договора по ПРО.
После того как переговоры были начаты очень быстро выяснилось, что их результат будет существенно отличаться от первоначальных намерений. Позиции, занятые сторонами с самого начала обсуждения вопроса о разграничении, однозначно свидетельствовали, что заключение соглашения, которое сможет сохранить Договор по ПРО, будет предельно сложной если вообще возможной задачей. Администрация США, находясь под очень сильным давлением со стороны конгресса, с самого начала настаивала на такой формулировке соглашения, которая никак не ограничивала бы американских программ в области противоракетной обороны. Это означало, что соглашение не должно было содержать каких-либо ограничений на параметры нестратегических систем. Такой подход с неизбежностью должен был привести к ситуации, в которой соглашение о разграничении выводит из-под ограничений Договора по ПРО противоракетные системы со значительными стратегическими возможностями. Тем не менее, администрация США настаивала на своей позиции, понимая, что только в этом случае соглашение имеет шанс получить одобрение конгресса.
Россия первоначально рассчитывала на заключение соглашения, которое действительно делало бы невозможным обход Договора по ПРО. Соответственно, российская позиция заключалась в том, что соглашение должно ограничивать не только испытания нестратегических систем, но и их параметры. Конкретные предложения, выдвигаемые Россией, сложно было назвать до конца продуманными, поскольку даже если бы они были приняты американской стороной, они не смогли бы предотвратить обход Договора. Тем не менее, Россия настойчиво отстаивала свою позицию. В результате возникших разногласий переговоры, начатые в ноябре 1993 г., к середине 1994 г. фактически зашли в тупик. И хотя дискуссия в рамках Постоянной консультативной комиссии продолжалась, США сосредоточили основные усилия по достижению соглашения на политическом уровне.
Проблема разграничения систем ПРО была предметом обсуждения на всех российско-американских встречах на высшем уровне, состоявшихся в 1995-1997 гг. Окончательное решение вопроса было достигнуто на встрече в Хельсинки, состоявшейся в марте 1997 г. В ходе этой встречи США связали решение вопроса о разграничении, хотя возможно и неявно, с более широким кругом обсуждавшихся вопросов-от продления срока выполнения Договора СНВ-2 и начала переговоров по СНВ-3 до участия России в ежегодных встречах группы семи развитых индустриальных стран. Такая тактика себя полностью оправдала и в ходе состоявшихся после Хельсинки двух сессий ПКК текст соглашения о разграничении был практически полностью согласован.
В основу соглашения положено первоначальное предложение США, в соответствии с которым любая система, которая не была испытана против стратегической цели считается нестратегической и как следствие не попадает под ограничения Договора по ПРО. Стратегической целью считается ракета с максимальной скоростью превышающей 5 км/с или с дальностью свыше 3500 км. Кроме этого, нестратегические системы ПРО не могут быть оснащены перехватчиком, максимальная скорость которого превышает 5.5 км/с в случае систем наземного базирования и 4.5 км/с в случае систем морского базирования. Соглашение также предусматривает ряд мер доверия, в соответствии с которыми стороны будут обмениваться информацией о программах создания нестратегических противоракетных систем, их испытаниях и планах развертывания. Частью соглашения по всей видимости будет считаться и сделанное во время встречи в Хельсинки заявление, в котором говорится, что масштабы развертывания нестратегических систем ПРО должны соответствовать характеру угрозы, которой они призваны противостоять. Кроме этого, стороны обязались не развертывать нестратегические системы друг против друга.
Анализ конкретных ограничений, которые накладывает это соглашение показывает, что несмотря на то, что в принятом в Хельсинки совместном заявлении говорится о приверженности сторон Договору по ПРО, названому "краеугольным камнем стратегической стабильности", соглашение не только не сможет предотвратить придания нестратегическим системам ПРО стратегических возможностей, но и практически полностью уничтожит основные положения Договора по ПРО.
Одной из основных задач, которые был призван решать Договор по ПРО, является предотвращение создания базы для развертывания стратегической противоракетной обороны территории страны. Создание такой базы напрямую запрещается одной из статей Договора. Кроме этого, ряд конкретных положений Договора препятствует развертыванию элементов стратегической противоракетной обороны, которые могут быть использованы в качестве основы для быстрого построения системы ПРО. К таким элементам относятся радиолокационные станции способные осуществлять обнаружение и сопровождение целей, а также любые другие системы, которые могут заменить РЛС в этой роли. В частности, существует понимание по поводу того, что развертывание космических датчиков, способных осуществлять сопровождение целей, являлось бы нарушением Договора по ПРО.
Существенную роль в системе ограничений Договора по ПРО играет и запрет на создание мобильных систем стратегической противоракетной обороны и их компонентов, а также систем и компонентов систем ПРО морского, воздушного или космического базирования. Другим важным условием Договора по ПРО является запрет на придание системам, не являющимся системами стратегической ПРО способности противостоять стратегическим баллистическим ракетам. Это условие было внесено в Договор для того, чтобы предотвратить возможность использования нестратегических систем ПРО, создание и развертывание которых никак не ограничено Договором, в качестве основы для развертывания стратегической обороны территории страны или отдельного ее района.
Достигнутая договоренность о разграничении обесценивает каждое из этих ключевых положений Договора, предоставляя возможность их беспрепятственного обхода путем создания и развертывания систем нестратегической ПРО. Первым и наиболее очевидным следствием договоренности о разграничении является почти ничем не ограниченная возможность придания системам нестратегической ПРО способности противостоять стратегическим ракетам. Практически единственным ограничением, накладываемым соглашением, является ограничение скорости перехватчика. Однако скорость перехватчика не играет существенной роли в определении возможности системы по перехвату стратегических целей. Во всяком случае установленные соглашением пределы достаточно высоки для того, чтобы никак не ограничивать этих возможностей. Гораздо более важную роль в способности осуществлять перехват стратегических целей играют характеристики систем обнаружения и сопровождения цели, а также возможности этих систем по дискриминации ложных целей, сопровождающих боеголовку баллистической ракеты. Характеристики систем обнаружения и сопровождения соглашением о разграничении никак не ограничиваются.
Возможности системы ТААД или системы ПРО морского базирования (НТВД, Navy Theater Wide Defense), разрабатываемых в настоящее время в США, могут служить хорошей иллюстрацией относительной важности скорости перехватчика и возможностей систем обнаружения. Стратегические возможности этих систем оперирующих без какой-либо поддержки извне не настолько велики, чтобы всерьез говорить о возможность построения на их основе стратегической системы ПРО. В то же время, эти возможности могут быть существенно расширены за счет объединения этих систем либо с существующей сетью радиолокационных станций системы раннего предупреждения либо с сетью датчиков космического базирования. Привлечение к обнаружению цели и ее сопровождению системы РЛС раннего предупреждения или космических средств настолько значительно расширяет возможности нестратегических систем, что они становятся сравнимы с возможностями стратегических систем типа "Сейфгард". При этом нужно заметить, что эти системы являются высокомобильными, что делает бессмысленными любые ограничения на районы их базирования, которые при других обстоятельствах могли бы ограничить возможности использования этих систем для обороны национальной территории.
В действительности, проблема заключается не только и не столько в возможности использования систем ТААД или НТВД для построения стратегической обороны. Достигнутое соглашение никак не ограничивает создания более совершенных "нестратегических" систем ПРО, возможности которых по перехвату стратегических ракет будут заметно выше возможностей ныне создаваемых систем. Единственным ограничением на пути создания подобных систем является заявление США о том, что в настоящее время у них нет планов их создания. Запрет на испытания нестратегических систем против стратегической цели, который обычно считается одним из основных ограничений, в действительности таковым не является. Можно показать, что этот запрет не способен предотвратить придания системе ПРО стратегических возможностей, хотя и делает эту задачу несколько более сложной. Кроме того, существуют способы обхода этого запрета, которые не будут противоречить соглашению о разграничении.
Наиболее серьезную брешь в Договоре по ПРО открывает возможность развертывания компонентов нестратегических систем ПРО в космосе. Соглашение о разграничении никак не ограничивает развертывание космических компонентов в случае если заявлено, что они являются компонентами нестратегических систем ПРО. Единственным исключением является согласованный на встрече в Хельсинки запрет на развертывание перехватчиков космического базирования, которые, как стоит заметить, США не собирались развертывать в любом случае. Отсутствие ограничений на космические компоненты означает возможность размещения в космосе систем, способных производить обнаружение целей, их сопровождение, а возможно и наведение на них перехватчиков. Как уже отмечалось, развертывание таких систем позволит качественно изменить возможности нестратегических противоракетных систем, фактически переводя их в разряд стратегических. Гораздо более серьезным обстоятельством является то, что эти системы без каких либо модификаций могут быть интегрированы в состав стратегической системы ПРО в случае если такая система будет создана. При этом наличие готового космического эшелона поддержки позволит существенно сократить время, необходимое для развертывания стратегической системы ПРО. Таким образом, разрешая развертывание космических компонентов нестратегической ПРО, соглашение о разграничении тем самым делает абсолютно легальным создание базы для стратегической противоракетной обороны, которое до настоящего времени было напрямую запрещено Договором по ПРО.
В целом, вместо того, чтобы определить какие системы могут быть отнесены к нестратегическим, и соответственно не будут попадать под ограничения Договора, соглашение в том виде в котором оно согласовано в ходе переговоров, практически полностью лишает смысла основные ограничения Договора по ПРО. Надежды на то, что соглашение поможет предотвратить разрушение Договора по ПРО и сможет поставить надежную преграду на пути его обхода, оказались полностью неоправданными. И хотя в официальных заявлениях Договор по ПРО по прежнему называется "краеугольным камнем стратегической стабильности," после принятия соглашения о разграничении он будет настолько ослаблен, что практически перестанет существовать.
Подобный исход переговоров о разграничении может быть воспринят по-разному. В частности, существует точка зрения, согласно которой Договор является не более чем пережитком времен холодной войны, который замораживает ситуацию "взаимного гарантированного уничтожения" и тем самым не позволяет России и США начать строительство новых отношений, не основанных на ядерном сдерживании. В соответствии с этой логикой, отказ от Договора по ПРО, пусть даже и неявным образом как это сделано при заключении соглашения о разграничении, символизирует окончательное завершение холодной войны и следовательно должен только приветствоваться. При ближайшем рассмотрении несложно обнаружить, что в основе подобных аргументов лежит подмена причины следствием. Действительно, Договор по ПРО является существенным компонентом ситуации "взаимного гарантированного уничтожения." В то же время, было бы ошибкой считать, что эта ситуация появилась в результате заключения Договора. Скорее наоборот, появление и существование Договора по ПРО стали отражением того факта, что Советский Союз и США строили свои отношения на основе ядерного сдерживания. Поскольку сдерживание и сегодня остается одним из компонентов взаимоотношений между Россией и США, попытка отказаться от Договора по ПРО без изменения характера этих отношений способна привести лишь к тому, что ситуация "взаимного гарантированного уничтожения" воспроизведет себя на новом, более опасном, менее стабильном и менее предсказуемом уровне.
К сожалению, это именно та ситуация, свидетелями которой мы являемся сегодня. Заключение соглашения о разграничении, поставившее под вопрос существование Договора по ПРО, стало возможным совсем не потому, что в отношениях между Россией и США произошли существенные позитивные изменения. Более того, заключение этого соглашения и не ставило целью изменение этих отношений. Скорее, подобный исход переговоров стал результатом внутриполитических соображений администрации США, объективной слабости российской позиции, которой США сумели воспользоваться, а также непоследовательной и непродуманной политики России по отношению к Договору по ПРО и вопросу о разграничении. В этой ситуации вряд ли стоит надеяться на то, что исход переговоров о разграничении будет способствовать улучшению российско-американских отношений, которые к сожалению до сих пор несут на себе отпечаток недоверия времен холодной войны.
Несмотря на то, что соглашение о разграничении еще не подписано и не утверждено законодателями США и России, приходится признать, что поправить нанесенный Договору ущерб скорее всего не удастся. Даже в случае если Государственная Дума не одобрит этого соглашения или откажется от ратификации Договора СНВ-2, ссылаясь на отсутствие гарантий сохранения Договора по ПРО, нет никаких оснований полагать, что это заставит США отказаться от нынешних программ в области как стратегической так и нестратегической ПРО. Соединенные Штаты достаточно ясно дали понять России, что они готовы в случае необходимости действовать в одностороннем порядке. Россия, со своей стороны, упустила практически все, пусть и немногочисленные, существовавшие у нее возможности предотвратить развал Договора по ПРО. Таким образом вряд ли можно всерьез надеяться на то, что предпринятые Россией в последний момент пусть даже жесткие и решительные шаги по сохранению этого Договора смогут сколько-нибудь серьезно изменить ситуацию.
В нынешней ситуации у России (как впрочем и у США) не остается другого выхода кроме как строить свою политику в предположении о том, что гарантий сохранения стратегического баланса, которые предоставлял Договор по ПРО, сегодня больше не существует. Это несомненно не означает того, что создание стратегических противоракетных систем неизбежно. Не означает это и того, что создаваемые сегодня нестратегические системы ПРО будет непременно использованы для создания базы для стратегической обороны. В то же время, в результате принимаемых сегодня решений такая возможность будет существовать и проигнорировать эту возможность ни России ни США не удастся.
Несмотря на то, что ослабление Договора по ПРО существенным образом меняет ситуацию, сегодня можно и нужно избежать поспешных и непродуманных решений, которые могут усложнить ее еще больше. Так, например, отказ России от ратификации СНВ-2 и продолжения диалога о дальнейшем сокращении вооружений в рамках СНВ-3 никак не поможет возродить Договор по ПРО. Скорее наоборот, он приведет к тому, что ответственность за срыв разоруженческого процесса будет возложена на Россию. В конечном итоге, продолжение процесса разоружения гораздо больше отвечает интересам России, чем сохранение нынешних уровней стратегических вооружений. При проведении разумной политики уровни вооружений, согласованные в рамках предварительной договоренности о СНВ-3, могут оказаться вполне достаточными для того, чтобы обеспечить России потенциал ответного удара. В то же время, чтобы сохранить этот потенциал Россия должна будет пересмотреть требования, предъявляемые к ее стратегическим силам, а также осуществить ряд мер, направленных на повышение выживаемости стратегических носителей и совершенствование системы управления стратегическими силами. Кроме этого, Россия по всей видимости будет вынуждена разработать конкретную программу действий на случай развертывания масштабной противоракетной обороны, ориентированной против ее стратегических сил.
Следует отметить, что хотя от реакции России на фактическую ликвидацию Договора по ПРО будет зависеть очень многое, основную долю ответственности за дальнейшее развитие ситуации несут Соединенные Штаты. Продолжение программы создания противоракетных систем в том виде в котором она существует сегодня скорее всего приведет к существенному замедлению процесса разоружения и практически полному отказу от идеи осуществления глубоких сокращений ядерного оружия. Более того, ситуация значительно усложниться если США будут продолжать свой курс на ликвидацию Договора по ПРО, настаивая на развертывании национальной противоракетной обороны или осуществляя конкретные шаги по развертыванию компонентов стратегической обороны. И хотя продолжение этого курса сегодня вряд ли приведет к возникновению новой гонки вооружений, развертывание систем противоракетной обороны не сможет сделать мир более безопасным.
В целом, история с Договором по ПРО и соглашением о разграничении представляет собой еще одну упущенную возможность в построении новых отношений между Россией и США. В то же время, потенциал для перехода российско-американских отношений на новую, неконфронтационную основу, построенную на принципах равной безопасности, далеко не исчерпан. В конечном итоге отказ от построения отношений на основе ядерного сдерживания служит интересам обеих стран. Учитывая наследие, доставшееся нам со времен холодной войны, мы не должны ожидать, что путь к установлению новых отношений будет простым и безболезненным. Однако препятствий на этом пути достаточно и без того, чтобы мы создавали новые, пытаясь обманывать сами себя и выдавать желаемое за действительное. Как бы нам ни хотелось обратного, нынешний результат переговоров практически уничтожает Договор по ПРО. Если мы будем делать вид, что соглашение о разграничении сохраняет этот Договор, то мы только будем создавать все новые и новые препятствия, которые могут стать непреодолимыми. Если же мы назовем вещи своими именами, то это в итоге может помочь обеим странам преодолеть те негативные последствия, которые будут иметь нынешние результаты переговоров о разграничении.