Vladimir Belous, Pavel Podvig, “How to Save the ABM Treaty”, Nezavisimaya Gazeta, 11 July 1996
Как сохранить Договор по ПРО
В. С. Белоус, П. Л. Подвиг
Независимая газета, 11 июля 1996 г.
Среди множества вопросов, поднимающихся в России в ходе обсуждения Договора СНВ-2, особое место принадлежит вопросу о судьбе Договора по ПРО- Значительное внимание, уделяемое будущему Договора по ПРО, обусловлено прежде всего тем, что США открыто заявляют о намерении в 2003 году, то есть к моменту выполнения предусмотренных СНВ-2 обязательств по сокращению вооружений, разработать и подготовить к развертыванию систему противоракетной обороны территории страны. Одновременно, в США осуществляется обширная программа создания систем нестратегической противоракетной оборону. Несложный анализ возможностей разрабатываемых уже в настоящее время противоракетных средств показывает, что технологические разработки, созданные в ходе этой программы, а также отдельные элементы нестратегических систем смогут впоследствии быть использованы для создания системы ПРО, обладающей стратегическими возможностями. Наличие у США планов развертывания противоракетных систем заставляет Россию с особым вниманием отнестись к количественному сокращению своих наступательных вооружений и к изменению структуры стратегических сил, которая должна являться результатом выполнения предусмотренных Договором СНВ-2 обязательств.
Соблюдение режима ограничения систем противоракетной обороны, установленного Договором по ПРО, до настоящего времени обеспечивалось наличием у США и СССР возможности в случае его нарушения принять соответствующие ответные меры, снижающие эффект развертывания противоракетной системы. С распадом СССР и с началом процесса радикального сокращения стратегических наступательных вооружений в рамках договоров СНВ-1 и СНВ-2, ситуация заметно изменилась. Сложное экономическое положение, в котором в настоящее время находится Россия, значительно ограничивает ее возможности по изменению в сопоставимые сроки состава и структуры стратегических сил. Принятие обязательств по сокращению вооружений, предусмотренных Договором СНВ-2, может привести к тому, что осуществление эффективных мер по противодействию развертыванию ПРО США окажется за пределами экономических возможностей России. В результате исчезнет один из наиболее существенных факторов, обеспечивавших устойчивость и жизнеспособность Договора по ПРО и стабилизировавших ситуацию в области стратегических наступательных вооружений-способность каждой из сторон в случае нарушения Договора принять меры, нейтрализующие развертывание другой стороной противоракетной обороны.
Нынешняя политика России по отношении к Договору по ПРО совершенно справедливо исходит из того, что сохранение этого договора является необходимым условием обеспечения безопасности России и, соответственно, представляет собой одно из основных условий ратификации Россией Договора СНВ-2. В то же время, реализация этой политики сталкивается с весьма значительными трудностями. Одна из основных причин такого положения дел заключается в том, что позиция России в силу сложного экономического положения, некоторой неопределенности политической ситуации и отсутствия сформированной доктрины национальной безопасности неизбежно является пассивной, рефлексивной, ориентированной в лучшем случае на нейтрализацию инициатив политических партнеров. В этих условиях Соединенные Штаты, располагающие гораздо большими возможностями, все меньше склонны считаться с российской позицией при осуществлении своей политики в стратегической области.
В этих условиях увязка Договора СНВ-2 с соблюдением Договора по ПРО является практически единственным доступным в настоящее время России способом, с помощью которого Россия может обеспечить сохранение Договора по ПРО. Наиболее часто обсуждается необходимость принятия в ходе ратификации СНВ-2 специального заявления, связывающего участие России в процессе сокращения вооружений со строгим соблюдением обеими сторонами положений Договора по ПРО. Ход обсуждений Договора СНВ-2 в Государственной Думе, заявления представителей правительства и администрации Президента России позволяют предположить, что в случае ратификации Договора подобное заявление будет принято. Другим возможным способом действий, также упоминавшемся при обсуждении СНВ-2 и пользующемся определенной поддержкой в Госдуме, является задержка ратификации СНВ-2 до предоставления американской стороной гарантий соблюдения Договора по ПРО.
Несмотря на обоснованность требования России об увязке двух Договоров, есть все основания полагать, что ни заявление о связи СНВ-2 с выполнением Договора по ПРО ни тем более откладывание ратификации СНВ-2 не смогут сами по себе, без осуществления ряда дополнительных мер, предотвратить выход США из Договора по ПРО или создание Соединенными Штатами противоракетных систем, способных представлять угрозу российскому стратегическому потенциалу.
Одна из причин подобного положения дел заключается в том, что США удалось убедить общественное мнение в том, что создаваемые противоракетные системы не направлены на изменение стратегического баланса, а представляют собой лишь средство, необходимое для защиты США и их союзников от угрозы ракетного шантажа со стороны третьих стран. Этому в немалой степени способствовали многочисленные заявления политиков и военных специалистов о том, что США абсолютно беззащитны перед лицом угрозы даже от одиночных ракет, запущенных какими-либо враждебными странами или группировками. При этом на вопрос о том, что необходимо сделать чтобы предотвратить подобную опасность, как правило дается однозначный ответ-нужно создать над Америкой непроницаемый "противоракетный зонтик". Подобная постановка вопроса во многом способствовала тому, что программа создания систем ПРО в настоящее время пользуется в СШД, практически неограниченной поддержкой со стороны всех политических сил. Позиция же России по отношению к Договору по ПРО все чаще представляется как помеха на пути создания Соединенными Штатами систем, способных защитить США и их союзников от ракетной угрозы. В результате, выход из Договора по ПРО преподносится в США как вполне оправданный и политически приемлемый шаг. Более того, в случае выхода России из СНВ-2 в ответ на отказ от Договора по ПРО, ответственность за срыв процесса разоружения Соединенные Штаты будут возлагать на Россию, представив выход из СНВ-2 как неадекватную реакцию на создание системы ПРО, отнюдь не направленной против России.
Вторая причина, по которой увязка СНВ-2 со строгим соблюдением Договора по ПРО может не принести желаемого результата, заключается в том, что значительная часть работ по созданию стратегической противоракетной системы может быть формально проведена в рамках Договора по ПРО. В частности, создание нестратегических противоракетных систем, не запрещенных Договором, будет сопровождаться развертыванием систем слежения, боевого управления и связи, других элементов инфраструктуры, которые в дальнейшем смогут быть использованы для создания стратегической системы ПРО. Несложно даже предсказать возможный ход развития событий: создание тактической ПРО-постепенное наращивание инфраструктуры и разработка отдельных элементов стратегической противоракетной системы-развертывание широкомасштабной противоракетной обороны территории страны. В США существует достаточно много сторонников реанимации рейгановской идеи СОИ, провозглашение которой в 1980-х оказалось несколько преждевременным. Развитие технологии привело к тому, что идея решения политических проблем с помощью создания противоракетных систем вновь начинает казаться привлекательной.
Хотя Договор по ПРО предусматривает запрет на обход его ограничений с помощью создания нестратегических систем, трактовка положений Договора несколько неоднозначна. США и Россия в настоящее время ведут переговоры, цель которых заключается в выработке критериев разграничения стратегических и нестратегических систем ПРО. Однако существенные различия в подходах к проблеме разграничения со стороны России и США привели к тому, что переговоры были приостановлены на длительный срок. Сложившаяся в ходе переговоров ситуация позволяет заключить, что США склоняются к тому, чтобы трактовать»вопрос о соответствии Договору по ПРО тех или иных систем противоракетной обороны в одностороннем порядке. В этом случае США смогут осуществлять достаточно обширную программу создания противоракетных систем без формального нарушения положений Договора по ПРО, не давая России таким образом юридической возможности опротестовывать действия США.
Третья и основная причина того, что увязка СНВ-2 с соблюдением Договора по ПРО может оказаться не в состоянии предотвратить отказ США от Договора по ПРО, заключается в том, что в настоящее время Россия в силу экономических причин не может подкрепить угрозу своего выхода из СНВ-2 реальными действиями, направленными на сохранение стратегического паритета с США. Выход России из СНВ-2 не только позволит Соединенным Штатам сохранить свои стратегические силы на уровне, предусмотренном СНВ-1, но и предоставит США возможность полностью отказаться от ограничений Договора по ПРО и переориентировать создаваемую противоракетную систему на отражение удара со стороны значительно ослабленных российских стратегических сил. В такой ситуации к 2003 году соотношение ядерных сил обеих сторон будет выглядеть следующим образом: США-6000 стратегических боеголовок (с возможным наращиванием до 8500-9000 из-за несовершенных правил зачета боезарядов бомбардировщиков), Россия, даже в предельном случае-2500-3500 боезарядов.
Суммируя сказанное, можно заключить, что в сложившейся ситуации выход из Договора по ПРО (или обход ограничений Договора в процессе создания нестратегических систем ПРО) не только не повлечет для США серьезных последствий с точки зрения их безопасности, но и позволит Соединенным Штатам представить свою позицию в отношении разоружения и создания противоракетных систем в достаточно выгодном для себя свете,
Создавшееся положение требует от России проведения более активной политики, основной целью которой являлось бы с одной стороны сохранение роли России как одной из ведущих ядерных держав, а с другой стороны-продолжение процесса разоружения, необходимой составной частью которого является сохранение режима ограничения стратегических противоракетных систем. Политика России по отношению к Договору по ПРО должна быть направлена на то, чтобы не допустить отказа США от этого договора до момента, когда экономическая ситуация в России позволит ей занимать более жесткую позицию в вопросах, связанных со стратегическими вооружениями. При этом Россия должна твердо придерживаться неоднократно сформулированной ею позиции, заключающейся в том, что создание стратегической ПРО несовместимо с сокращением наступательных вооружений. Кроме этого, Россия должна недвусмысленно продемонстрировать, что в случае отказа от Договора по ПРО, вся ответственность за этот шаг и его последствия ляжет на Соединенные Штаты.
При рассмотрении различных вариантов политики по отношению к противоракетным системам необходимо учитывать, что Россия располагает определенным запасом времени, который дает ей возможность избежать принятия поспешных и необдуманных решений. Нет сомнений в том, что в ближайшие 10-15 лет США даже при всем своем желании не смогут создать эффективную стратегическую систему ПРО, способную надежно обеспечить перехват, например, двух-трех сотен боеголовок, летящих в сопровождении средств преодоления ПРО. Выделение боеголовок на фоне облака ложных целей, содержащих десятки и сотни объектов, источников активных и пассивных помех, в настоящее время представляет собой задачу, не решенную даже принципиально. На протяжении еще достаточно длительного времени стратегические противоракетные системы будут представлять собой прежде всего политическое оружие. Многие военные специалисты США и России справедливо указывают на то, что стратегическое противоракетное оружие, как и ядерное, скорее всего никогда не будет пущено в ход. Однако каждое из них, являясь компонентом стратегических вооружений, определяет соотношение сил в стратегической области, в значительной мере влияя на весомость политических аргументов и дипломатических акций обладающих этим оружием стран. Поэтому, все маневры, ведущиеся в США вокруг создания национальной системы ПРО отнюдь не направлены на обеспечение подлинной безопасности страны, а являются прежде всего крупной политической акцией, призванной укрепить позиции США на международной арене и особенно в отношениях с Россией, а также обеспечить интересы военно-промышленного комплекса США. Осознание политической роли противоракетного оружия поможет России занять спокойную и уверенную позицию по отношению к созданию систем ПРО и в случае неблагоприятного развития событий принять меры, нейтрализующие как политический так и военный эффект их развертывания.
Учитывая сказанное, можно заключить, что Россия может позволить себе проявить определенную гибкость в вопросе о создании нестратегических противоракетных систем, дав США возможность продолжать разработку некоторых нестратегических систем. Поскольку именно программа создания нестратегической ПРО пользуется в США наибольшей поддержкой, устранение связи между осуществлением этой программы и необходимостью отказа от Договора по ПРО устранит наиболее существенную причину, побуждающую Соединенные Штаты ставить вопрос о выходе из Договора.
Проведение политики, направленной на сохранение Договора по ПРО, подразумевает осуществление ряда мер как российскими законодателями, так и исполнительной властью. Эти меры должны включать в себя ратификацию Договора СНВ-2, сопровождаемую специальным заявлением о необходимости сохранения Договора по ПРО и об отношении России к проблеме создания нестратегических систем противоракетной обороны. Кроме этого, России целесообразно пересмотреть свою позицию на переговорах о разграничении стратегических и нестратегических систем ПРО, предложив США отказаться от дальнейших попыток достижения универсального соглашения о разграничении и предусмотреть обсуждение соответствия Договору по ПРО конкретных систем, разрабатываемых в настоящее время.
Ратификация Договора СНВ-2
Ратификация СНВ-2 Государственной Думой России является чрезвычайно ответственным шагом, без которого сохранение Договора по ПРО окажется практически невозможным. Как уже отмечалось, в случае отказа России от ратификации СНВ-2, США не только смогут получить преимущество в стратегических наступательных вооружениях, но и используют отказ России для оправдания своего выхода из Договора по ПРО, что в свою очередь позволит США создавать стратегические противоракетные системы не будучи связаны ограничениями этого договора. Отказавшись ратифицировать СНВ-2, Россия лишит себя возможности каким-либо образом влиять на дальнейшую судьбу Договора по ПРО. Это неминуемо приведет к тому, что стратегический баланс будет одновременно нарушен в пользу США сразу по двум компонентам стратегических вооружений-наступательным и оборонительным. В такой ситуации США получают возможность проведения политического и военно-силового давления на Россию. Вряд ли стоит доказывать, что такое развитие событий не отвечает интересам национальной безопасности России, разрушая выстраданный ею на протяжении многих лет стратегический паритет.
Заявление о связи СНВ-2 с соблюдением Договора по ПРО
Необходимость принятия в ходе ратификации СНВ-2 заявления, связывающего участие России в процессе сокращения стратегических вооружений со строгим соблюдением Договора по ПРО, в настоящее время признается практически всеми участниками обсуждения Договора СНВ-2 в России. При формулировке подобного заявления необходимо учитывать, что значительная часть планов по созданию стратегических противоракетных систем может быть осуществлена без формального нарушения Договора по ПРО. С другой стороны, вполне возможно, что создание нестратегических противоракетных систем, не представляющих сколько-нибудь серьезной угрозы для стратегических ракет, будет формально противоречить положениям Договора по ПРО. В связи с этим, в заявлении о связи СНВ-2 и Договора по ПРО в качестве основания для постановки Россией вопроса о снятии с себя обязательств по СНВ-2 должно фигурировать не только формальное нарушение Договора по ПРО или отказ от него, но прежде всего создание систем противоракетной обороны, способных представлять реальную угрозу стратегическому потенциалу России. Создание подобных систем должно рассматриваться Россией как угроза ее высшим национальным интересам и, соответственно, сможет служить основанием для выхода из СНВ-2.
Заявление о нестратегических системах ПРО
Как уже отмечалось, программа создания нестратегических систем противоракетной обороны пользуется в США наибольшей поддержкой. При определенных условиях нестратегические системы ПРО могут быть использованы для создания базы развертывания стратегической ПРО территории страны. Эти два обстоятельства обуславливают необходимость особого отношения к вопросу о нестратегических противоракетных системах. Позиция России по отношению к нестратегической ПРО должна с одной стороны предоставлять обеим сторонам и в частности США определенную свободу в создании этих систем, но в то же время исключить возможность использования Соединенными Штатами нестратегических противоракетных систем для обхода ограничений Договора по ПРО. Подобная позиция была выражена в совместном заявлении президентов России и США в мае 1995 года, в котором Россия и США признают друг за другом право на создание нестратегических противоракетных систем. В то же время стороны согласны с тем, что эти системы не должны представлять реальной угрозы для стратегических сил.
Такая постановка вопроса предоставляет как США, так и России достаточно возможностей для создания систем ПРО, предназначенных для противостояния ракетной угрозе со стороны ракет малой и средней дальности или для отражения одиночной атаки стратегических ракет. Единственное существенное дополнение, которое необходимо внести в позицию, сформулированную в совместном заявлении президентов, заключается в том, что Россия оставляет за собой право самостоятельно судить о том, представляют ли системы, создаваемые США как нестратегические, угрозу для российского стратегического потенциала. Подобный шаг, в свою очередь, потребует от России существенного пересмотра своего подхода к переговорам о разграничении стратегических и нестратегических систем ПРО.
Переговоры о разграничении
Переговоры о выработке критериев разграничения систем противоракетной обороны, ведущиеся в рамках Постоянной консультативной комиссии (ПКК), были начаты по инициативе США в ноябре 1993 года. В недавно опубликованной "Стратегии национальной безопасности США" продолжение переговоров "с целью внесения изменений в Договор по ПРО путем разграничения национальной ПРО и ПРО ТВД," названо в качестве одной из основных задач в области контроля за вооружениями. Россия также неоднократно высказывала свое стремление к достижению действенной договоренности о разграничении. Несмотря на это, переговоры зашли в тупик. США настаивают на том, чтобы любая система ПРО, не испытанная против стратегической баллистической ракеты, считалась нестратегической и, соответственно, не попадала под ограничения Договора по ПРО. Позиция России заключается в том. что заключение о наличии у системы ПРО стратегических возможностей должно делаться на основе анализа основных технических параметров, характеризующих компоненты системы, в частности таких как максимальная скорость перехватчика и потенциал РЛС.
Представляется, что к настоящему моменту стороны практически исчерпали возможности для компромисса. Принятие американского критерия совершенно неприемлемо для России, поскольку подобный подход сделает возможным придание нестратегическим системам ПРО стратегических возможностей. США, в свою очередь, не могут согласиться с подходом, предложенным Россией, поскольку в этом случае значительная часть разработок в области нестратегической ПРО, считающихся в США наиболее перспективными, окажется противоречащей Договору по ПРО. К тому же, любое соглашение о разграничении, отличное от предложенного США, скорее всего не будет ратифицировано конгрессом. В результате, достижение взаимоприемлемого соглашения о разграничении представляется маловероятным. И наконец, даже согласие США с предложенным Россией набором технических критериев разграничения не сможет полностью исключить возможности обхода Договора по ПРО.
В этой ситуации единственное приемлемое для обеих сторон решение заключается в отказе от дальнейших попыток выработать универсальное и всеобъемлющее соглашение о разграничении. Стороны должны признать, что вопрос о стратегических возможностях систем ПРО и о способности систем ПРО представлять реальную угрозу для стратегических сил, должен решаться с учетом всего комплекса характеристик противоракетных систем. Переговоры в рамках ПКК целесообразно переориентировать на согласование подходов к определению стратегических возможностей тех или иных систем ПРО и обсуждению на основе взаимосогласованных подходов характеристик конкретных систем. Окончательное же решение вопроса о стратегических возможностях систем ПРО должно приниматься каждой стороной самостоятельно, на основе собственных подходов и всей имеющейся у нее информации. В случае если стороны принципиально расходятся в оценке стратегических возможностей каких-либо систем ПРО, обсуждение в ПКК и обмен информацией об этих системах сможет способствовать прояснению позиций сторон. При определенных условиях обсуждение в ПКК может привести к договоренности о признании конкретной системы противоречащей (или непротиворечащей) Договору по ПРО. В частности, представляется, что существующие в настоящее время договоренности позволяют придти к соглашению о том, что система "Таад" не будет противоречить Договору по ПРО в случае если она не будет использовать внешних источников целеуказания, таких как спутники или РЛС раннего предупреждения.
Осуществление указанных мер позволит России занять более активную позицию в вопросе о сохранении Договора по ПРО. Устранив сложившееся противоречие между сохранением Договора по ПРО и возможностью создания нестратегических противоракетных систем, Россия получит возможность более активно настаивать на сохранении Договора. В то же время, Россия не делает никаких существенных уступок в вопросе о стратегических возможностях нестратегических систем. В случае если создание каких-либо нестратегических ПРО будет представлять угрозу российскому стратегическому потенциалу, Россия сможет использовать все имеющиеся в ее распоряжении средства для предотвращения обхода Договора по ПРО-от постановки вопроса в ПКК до отказа от обязательств по сокращению вооружений. При этом выбор средств может производиться в зависимости от серьезности угрозы и от реальных экономических и политических возможностей России.
Основной аргумент, который Россия сможет использовать для предотвращения выхода США из Договора по ПРО, заключается в неприемлемости одностороннего отказа от одного из важнейших соглашений, регулирующих вопросы ядерного вооружения. Несмотря на то, что Договор по ПРО предусматривает возможность одностороннего выхода, для оправдания подобного шага необходима обоснованная ссылка на наличие угрозы высшим национальным интересам. В настоящее время сторонники выхода из Договора по ПРО в США утверждают, что сохранение Договора препятствует созданию защиты территории страны от ракетного шантажа и тем самым ставит под угрозу интересы США В случае же если наличие Договора не будет препятствовать созданию ограниченных систем противоракетной обороны, подобная аргументация потеряет свою силу. Несложно предвидеть, что такой беспрецедентный шаг, как односторонний выход из Договора по ПРО в отсутствии реальной угрозы, будет очень непопулярной политической акцией как в самих США так и в других странах. Россия сможет в полной мере использовать это обстоятельство, настаивая на сохранении Договора по ПРО.
Что касается судьбы конкретных программ создания противоракетных систем, разрабатываемых в США в настоящее время, то можно предположить, что устранение основных политических препятствий на их пути заставит США уделять большее внимание вопросам стоимости программ и их эффективности. Можно предположить, что по мере того как будут выясняться реальная стоимость программ и реальная эффективность противоракетных систем как средства борьбы с баллистическими ракетами, а также характер возможной угрозы со стороны третьих стран, США скорее всего будут склоняться к тому, что создание ПРО не является эффективным средством борьбы с угрозой ракетного шантажа. Уже в настоящее время Соединенные Штаты пересматривают структуру противоракетных программ, перенося акцент на создание средств борьбы с ракетами малой дальности. Кроме этого, США производят переоценку масштабов процесса распространения баллистических ракет.
Стоимость программы создания системы национальной противоракетной обороны уже сейчас становится одним из центральных вопросов дискуссии о системах ПРО в США. Согласно докладу Бюджетной службы конгресса, опубликованному в середине мая, создание национальной системы ПРО потребует от 31 до 60 миллиардов долларов. Это в несколько раз превышает ранее существовавшие оценки стоимости создания противоракетных систем. При этом авторы доклада признают, что по мере осуществления программы ее стоимость может существенно увеличиться. Высокая стоимость противоракетной программы, в сочетании с очень высокой неопределенностью в отношении ее эффективности, скорее всего приведет к заметному падению ее популярности, точно также как это в свое время случилось с программами СОИ и Джи-палс.
Все это позволяет предположить, что если Россия будет выполнять обязательства по сокращению вооружений и будет настаивать на сохранении ключевых положений Договора по ПРО, популярность идеи создания систем ПРО будет уменьшаться и в итоге США откажутся от существующих в настоящее время планов развертывания системы ПРО территории страны и создания нестратегических систем ПРО, обладающих широкими возможностями. Задача России-способствовать этому процессу, проводя продуманную и согласованную политику по отношению к сокращению стратегических наступательных вооружений и сохранению Договора по ПРО.