BY PAVEL PODVIG | 25 FEBRUARY 2010
Since the United States and Russia might soon sign a new treaty that limits their strategic nuclear weapons, it's natural to wonder about Washington and Moscow's tactical nuclear weapons, which the treaty won't cover. The hope is that the momentum for a nuclear-weapon-free world, the renewed U.S.-Russian negotiations, and the ongoing review of the U.S. nuclear posture and NATO strategic concept will help make progress on reducing nonstrategic nuclear arsenals--an issue that has been largely neglected for more than a decade.
A primary reason for this neglect is the charged political atmosphere that accompanies any discussion of tactical nuclear weapons. For Washington's part, tactical nuclear weapons always have been an instrument of assuring its European and Asian allies of its commitment to protect them against aggression. Moscow, on the other hand, claims that its tactical weapons compensate for the relative decline of its conventional forces. So while both sides have been quietly reducing their tactical forces--according to the Bulletin's Nuclear Notebook, during the last decade Russia reduced the number of its nonstrategic warheads by about one-half and the United States by more than two-thirds--neither side has been willing to engage in formal talks about these reductions.
However, change is in the air. While the presence of U.S. nonstrategic weapons in Europe (based in Belgium, Germany, Italy, the Netherlands, and Turkey specifically) has always had nongovernmental critics, now some of these individual governments are raising questions as well. Germany was the first to break ranks; its officials began speaking favorably about the withdrawal of U.S. nuclear weapons from Europe several years ago. And last November, Berlin officially committed itself to the removal of U.S. weapons from German territory. Similarly, in early February, the Polish and Swedish foreign ministersurged both the United States and Russia to reduce the number of tactical weapons in Europe. Most recently, Belgium, Germany, Luxembourg, the Netherlands, and Norwayannounced that they will demand that the United States remove the weapons from Europe.
Nonetheless, there are still influential players who want the weapons to remain in Europe. Their key argument is that if the U.S. nuclear weapons are removed, NATO members would no longer trust Washington's commitment to protecting Europe. Such a move, the argument goes, will lead to all kinds of negative consequences--from triggering "a corrosive internal debate" within NATO to Turkey deciding to pursue its own nuclear weapon capability.
These arguments usually are taken quite seriously. But in the end, NATO should admit that if its members cannot trust each other unless they are held together by a nuclear booby trap, the alliance has significant problems. Some of these problems are already beginning to surface. For instance, the internal debate about the strength of Washington's commitment to NATO members has been underway for some time, and it's as "corrosive" as predicted. What isn't clear is why anyone should be scared of it; NATO is supposed to be the type of alliance that welcomes debate, not shies away from it.
Any conversation about nuclear weapons in Europe cannot avoid mention of the Russian nuclear arsenal. The United States is believed to have about 200 nuclear bombs deployed in Europe, a fraction of the 500 total tactical weapons in its active arsenal. Conversely, Russia is estimated to have about 2,000 active tactical nuclear warheads, most of which are probably in the European portion of the country. Moscow has taken the position that any dialogue about these weapons should begin only after every U.S. nuclear weapon resides within its borders and its borders only, putting the onus on Washington and NATO. But if the United States actually removes its weapons from Europe, would Russia be ready to respond constructively?
Certainly a reduction in the number of Russian tactical weapons is in order. Yet more than likely, Moscow would argue that the disparity in tactical weapons between it and Washington is there to compensate for the weakness of its conventional forces, spurring all kinds of issues related to NATO expansion and the often rocky Russia-NATO relationship. Even those who want the U.S. weapons removed from Europe usually assume that reductions in the Russian tactical nuclear force will depend on solving "the conventional military imbalances" between Moscow and NATO. Thus, finding an arrangement that takes into account the capabilities of conventional forces, tactical nuclear weapons, and their strategic counterparts will be nearly impossible. To complicate matters further, Russia might want to add missile defense to the equation. Given the complexity of the task, some might decide that the issue of tactical nuclear weapons should be left alone.
I believe, however, that the task of dealing with tactical nuclear weapons would be much easier if we take them for what they are--weapons with no military value whatsoever--instead of trying to balance them with everything else. There is more agreement on this issue than you might think. If there is any consensus in NATO's "corrosive internal debate," it's that the U.S. weapons in Europe are irrelevant militarily. As for Russia, despite its rhetoric, inertia left over from the Cold War seems to be the reason for the current composition of its tactical nuclear forces. (How else can one explain the more than 600 warheads allocated to the country's air defense?) Moscow already has consolidated its weapons at centralized storage facilities, so they aren't normally deployed with the units that are supposed to operate them. In an important development, the new Russian military doctrine doesn't include any specific mission for its tactical nuclear weapons. Of course, nobody in Russia is ready to get rid of them just yet, but it does indicate that the Russians realize that the utility of these weapons is highly questionable, even if they aren't ready to publicly admit it.
One possible first step would be for Moscow and Washington to withdraw their tactical nuclear weapons from Europe, moving them to centralized storage facilities deep inside their national territories. (Two former German security officials made a similar proposal in early February.) Once such an agreement was reached, other aspects of the deal could be discussed. For instance, Russia and the United States (or maybe NATO) could agree on verification measures that would certify that no weapons have been left behind and implement measures that would make the withdrawal irreversible. Eventually, they would have to make a commitment to eliminating these weapons altogether, but securing them at storage facilities would be a reasonable first step. As for transparency, while ideally Washington and Moscow would declare their holdings, this isn't an absolutely necessary element of the arrangement--at least not at the first stage, when it's more important to make sure that tactical nuclear weapons are safely and securely isolated.
Such an agreement won't be easy. But if the European NATO members are persistent in their calls for withdrawal of U.S. nuclear weapons from Europe and the Obama administration holds strong against criticism from defense hawks, then it just might come together.
]]>Журнал «Власть» № 49 (852) от 14.12.2009
Павел Подвиг, научный сотрудник Центра международной безопасности и сотрудничества Стэнфордского университета (США), один из авторов книги "Стратегическое ядерное вооружение России"
На пике своего развития, в середине 1980-х годов, ракетные войска стратегического назначения насчитывали в своем составе почти 1400 ракетных комплексов семи различных типов с ракетами, которые могли доставить к цели более 6600 ядерных боезарядов — две трети всего стратегического ядерного арсенала СССР. За годы, прошедшие с того времени, состав РВСН претерпел серьезные изменения — сегодня на боевом дежурстве находится всего около 370 межконтинентальных баллистических ракет четырех типов, которые способны нести около 1250 боезарядов. Изменению подверглась и структура ракетных войск — если в середине 1980-х они были полноправным самостоятельным видом войск, основу которого составляли шесть ракетных армий, то сегодня ракетные войска стратегического назначения имеют статус рода войск в составе вооруженных сил РФ, находящегося в непосредственном подчинении Генерального штаба. Основу РВСН составляют 3 ракетных армии и 11 входящих в их состав дивизий. Согласно планам руководства вооруженных сил сокращение РВСН будет продолжено — к 2016 году 31-я армия будет расформирована, а количество дивизий сократят до девяти. Скорее всего, сокращения продолжатся и после 2016 года.
До настоящего времени эволюция ракетных войск в основном определялась процессом вывода из их боевого состава ракетных комплексов, выработавших свой ресурс. Большинство ракет, находившихся на вооружении к началу 1990-х годов, были развернуты в конце 1970-х—начале 1980-х. Еще до распада СССР был начат процесс вывода из эксплуатации шахтных ракетных комплексов УР-100К (SS-11 по классификации НАТО), РТ-2П (SS-13), УР-100УТТХ (SS-17), УР-100НУТТХ (SS-19) и Р-36МУТТХ (SS-18). На смену этим комплексам во второй половине 1980-х годов пришли тяжелые ракеты Р-36М2 (SS-18 Mod 5) шахтного базирования, ракеты РТ-23УТТХ (SS-24) в составе шахтных и мобильных железнодорожных комплексов, а также подвижные грунтовые ракетные комплексы "Тополь". На замену "Тополю" создавался комплекс "Универсал" в шахтном и грунтовом мобильном вариантах, который впоследствии стал известен как "Тополь-М" (SS-27). Существовали и другие планы — шла разработка мобильного комплекса "Курьер", велись работы по созданию шахтных комплексов высокой защищенности и модернизации ракет с целью придания им способности преодолевать эшелонированную систему противоракетной обороны.
После распада Советского Союза планы развития ракетной группировки сильно изменились, так как важнейшие КБ, НИИ и заводы, задействованные в разработке и создании практически всех новых ракет (Р-36М2, РТ-23УТТХ и "Универсал"/"Тополь-М"), остались на Украине. России удалось перенести на свою территорию разработку и производство ракеты "Тополь-М" (почти целиком), но продолжение производства ракет Р-36М2 и РТ-23УТТХ стало невозможным. "Тополь-М", таким образом, стал единственным новым ракетным комплексом, который мог заменить выводимые из боевого состава РВСН ракеты.
К 2005 году Россия ликвидировала все 46 мобильных и шахтных ракет РТ-23УТТХ. Их возраст составлял 12-15 лет, и работы по продлению срока службы вряд ли были оправданны — продление ресурса твердотопливных ракет является довольно сложной задачей. В то же время РВСН и промышленность имели достаточный опыт для увеличения ресурса жидкостных ракет, что позволило значительно продлить сроки службы Р-36МУТТХ и УР-100НУТТХ (до 25 и 33 лет соответственно) и за счет этого отложить их ликвидацию. Правда, развернутые в 1979-1984 годах ракеты Р-36МУТТХ успели исчерпать и этот ресурс.
Выпущенные в те же годы ракеты УР-100НУТТХ, по всей видимости, смогут оставаться на боевом дежурстве как минимум до 2016 года. Сегодня на вооружении остается 70 ракет этого типа, развернутых в двух дивизиях — 60-й в Татищево и 28-й в Козельске. Шахты УР-100НУТТХ в Татищево уже частично используются для размещения ракет "Тополь-М", но возможно, что дивизия не будет перевооружена полностью. В 2007 году начался процесс ликвидации ракет 28-й дивизии, но в ноябре 2008 года президент России Дмитрий Медведев заявил, что соединение будет сохранено. Кроме того, в арсеналах РВСН находится 30 "сухих" (не использовавшихся ранее) УР-100НУТТХ, полученных с Украины, где они хранились в виде неприкосновенного запаса,— их развертывание позволит сохранить ракеты этого типа в строю до 2020-2025 годов.
В 2016 году должен подойти к концу и срок эксплуатации жидкостных ракет Р-36М2, которые были развернуты в 1988-1992 годах. Результаты испытаний позволили продлить срок их службы до 20 лет, и можно ожидать, что этот параметр будет увеличен как минимум до 25 лет. Сегодня эти комплексы входят в состав двух ракетных дивизий (13-й и 62-й) и несут около 600 боеголовок — почти половину всех боезарядов РВСН.
Твердотопливная ракета комплекса "Тополь" также остается на боевом дежурстве благодаря программе продления ее ресурса (к настоящему моменту — до 21 года). Но поскольку развертывание этих ракет началось в 1985 году, они также уже выводятся из состава РВСН. Этот процесс должен завершиться в течение ближайших трех-пяти лет, но нельзя исключать, что "Тополя" будут оставаться в строю и дольше. На нынешний момент 174 таких комплекса входят в состав семи ракетных дивизий. Согласно планам, к 2016 году в составе РВСН останется пять дивизий с мобильными ракетными комплексами. Скорее всего, к этому времени их перевооружат на новые ракеты, но нельзя исключать, что какое-то количество "Тополей" останется в строю.
После того как большинство ракет, развернутых сегодня, будут выведены из боевого состава, основой РВСН станут различные модификации комплекса "Тополь-М". Согласно существующим планам, в 2016 году новые ракеты будут составлять 80% количественного состава ракетных войск.
Первые ракеты "Тополь-М" были развернуты в шахтах 60-й ракетной дивизии в Татищево в декабре 1997 года. Сейчас число комплексов "Тополь-М" доведено до 50 ракет шахтного базирования и 15 ракет в составе подвижных грунтовых комплексов. Пока все ракеты этого типа развертываются в моноблочном оснащении, но ситуация должна измениться в ближайшем будущем: в январе 2007 года проведено первое испытание ракеты РС-24, которая по всем признакам является ракетой мобильного комплекса "Тополь-М", оснащенной головной частью с разделяющимися боевыми блоками индивидуального наведения. Планируется, что первые три ракеты этого типа заступят на боевое дежурство в составе ракетной дивизии в Тейково уже в декабре 2009 года.
Появление РС-24, по всей видимости, связано с желанием РВСН не допустить уменьшения своего удельного веса в составе стратегических ядерных сил. Сегодня за счет многоблочных Р-36М2 и УР-100НУТТХ боезаряды на ракетах наземного базирования составляют примерно половину стратегического арсенала РФ. Если бы единственным вариантом ракеты "Тополь-М" оставалась ее моноблочная модификация, доля РВСН существенно уменьшилась бы после вывода из боевого состава ракет с разделяющимися головными частями (РГЧ). Ощутимо уменьшилось бы и общее число стратегических боезарядов, имеющихся у РФ. Развертывание РС-24 позволит избежать этого.
Информация о характеристиках и масштабах развертывания новых ракет практически отсутствует. Было заявлено лишь, что РС-24 несет не менее четырех боевых блоков индивидуального наведения. Возможно, ракета будет заявлена по новому договору о контроле стратегических вооружений с США как способная нести и большее (чем четыре) количество боезарядов, но развернута с тремя боезарядами мощностью около 400 кт. Скорее всего, после того, как РВСН поставят на боевое дежурство первые три РС-24 в декабре 2009 года, все новые мобильные комплексы будут оснащаться ракетами с РГЧ. Предсказать темпы развертывания довольно сложно, но можно ожидать, что к 2016 году количество комплексов "Тополь-М" разных модификаций — шахтного и мобильного базирования, моноблочных и с РГЧ — составит около 150. В этом случае новые ракеты смогут нести около 400 ядерных боезарядов.
Таким образом, ближайшие планы РВСН, по всей видимости, предполагают сохранение к 2016 году группировки в составе примерно 180-200 ракет, которые будут нести около 500-600 ядерных боезарядов. Такой состав ракетных войск позволит им сохранить ключевую роль в стратегических силах. В то же время эти планы учитывают возможности промышленности и позволяют России активно участвовать в процессе ядерного разоружения. Потенциал сдерживания ракетной составляющей российских стратегических сил также будет в целом сохранен — сочетание ракет шахтного базирования и подвижных грунтовых комплексов позволяет гарантировать нанесение ответного удара в самых различных условиях. С этой точки зрения отход от опоры на тяжелые ракеты с большим количеством боезарядов, который станет неизбежным после вывода из эксплуатации ракет Р-36М2 и УР-100НУТТХ, вполне оправдан и даже закономерен. Ядерное сдерживание в сегодняшних условиях должно обеспечиваться в первую очередь за счет повышения выживаемости компонентов стратегических сил, а не за счет увеличения числа боезарядов.
Часто высказываемые опасения по поводу уязвимости российских ракетных комплексов к первому удару ядерными или высокоточными обычными средствами, а также способности новых ракет преодолевать противоракетную оборону вряд ли оправданны. Ни ядерный, ни тем более обычный (пусть и высокоточный) первый удар не может обеспечить гарантированное уничтожение потенциала удара ответного. То же касается систем противоракетной обороны, которые никогда не будут в состоянии гарантировать перехват баллистических ракет и их боевых блоков. Необходимо также учитывать, что все советские ракеты еще с начала 1970-х годов в той или иной степени оснащаются комплексами средств преодоления ПРО, которые значительно усложняют задачу перехвата.
За 50 лет своего существования ракетные войска стратегического назначения продемонстрировали способность адаптироваться к изменяющимся условиям и адекватно реагировать на новые угрозы. Этот процесс не всегда проходил безболезненно и часто сопровождался неоправданной тратой ресурсов, но РВСН всегда надежно выполняли задачу обеспечения потенциала сдерживания. По всей вероятности, до тех пор, пока Россия будет полагаться на концепцию ядерного сдерживания, РВСН будут играть в ней ключевую роль.
]]>
На вопросы «Времени новостей» ответил кандидат политических наук, научный сотрудник Центра международной безопасности и сотрудничества Стэнфордского университета Павел ПОДВИГ.
-- Скорее всего в декабре 2009 года будет заключено промежуточное соглашение о сокращении стратегических носителей и ядерных зарядов США и России. Считаете ли вы, что оно укрепит международную безопасность и стратегическую стабильность или будет носить скорее характер политической декларации, предназначенной для внутреннего потребления в России и США, а также для Международной конференции по нераспространению, которая пройдет в следующем году в Америке?
-- С промежуточным соглашением, как я понимаю, происходит некоторая путаница. Насколько я представляю себе ситуацию, никакого отдельного промежуточного соглашения не будет -- речь идет о том, чтобы в промежутке между окончанием действия старого Договора СНВ и вступлением в силу нового продолжали действовать определенные меры проверки -- это обмен данными, может быть, какие-то инспекции и уведомления. По ряду причин Россия не хочет продолжать действие проверок, предусмотренных старым договором. Так что, по всей видимости, появится договоренность о том, что начнут действовать меры, которые будут согласованы в новом договоре. Но это не будет отдельным соглашением.
Как бы то ни было, я считаю, что очень важно не допустить перерыва в инспекциях и обмене данными, так что желание сторон договориться о временном осуществлении новых мер нужно только приветствовать. Ну и, конечно, политически это тоже будет важной мерой, которая подтвердит серьезность намерений сторон по сокращению вооружений.
Конечно, было бы лучше, если бы удалось подписать и ратифицировать новый договор до 5 декабря, но раз уж не получилось, тогда временное применение мер доверия -- правильный шаг.
-- Не считаете ли вы, что ядерное оружие начинает терять свой сдерживающий характер и его место занимают стратегические носители высокой точности с обычными боезарядами повышенной мощности?
-- Я думаю, что возможности носителей с обычными зарядами очень сильно преувеличены. Существенно повлиять на чей бы то ни было потенциал сдерживания они не смогут (строго говоря, не могут этого сделать и стратегические ядерные носители). У обычных высокоточных систем определенный круг задач, которые они могут выполнять, но этот круг весьма ограничен даже в конфликтах вроде Ирака или Афганистана.
-- В каком направлении, по вашему мнению, должны развиваться стратегические ядерные силы России, чтобы гарантировать стране мирное развитие в будущем?
-- В направлении сокращения и в итоге ликвидации. Уже сейчас понятно, что основные угрозы безопасности страны (это относится не только к России) практически никак не связаны с наличием или отсутствием у нее ядерного оружия. Исключением, да и то с большими оговорками, могут быть разве что страны вроде Северной Кореи. Россия явно не в этой категории. На мой взгляд, России следует использовать ее нынешнее положение в международной системе безопасности (которое конечно же обусловлено в том числе и наличием у нее ядерного оружия) для создания такой архитектуры международных отношений, в которой ядерное оружие любых стран не играет никакой роли. Чем больше Россия будет концентрироваться на идее, что ее ядерный арсенал сможет обеспечить ей безопасность, тем меньше она будет готова к противостоянию реальным угрозам. К реальным я бы отнес угрозы целостности страны, ее экономической безопасности и независимости, угрозу терроризма, локальных конфликтов и нестабильности. В этом смысле пример Советского Союза очень показателен -- государство вложило колоссальные средства в создание стратегических сил, но не смогло обеспечить экономического благосостояния населения, не сумело предотвратить распад страны и исчезновение режима.
-- На протяжении десятилетий наблюдается цикличность в улучшении и ухудшении отношений между Россией и США. Считаете ли вы, что Россия может совместно с Америкой строить безъядерный мир или она все же должна сохранять минимальный уровень ядерного оружия, в том числе тактического, компенсирующего колоссальное превосходство США в военной мощи?
-- Мне кажется, альтернативы сотрудничеству в построении безъядерного мира нет. Сложность задачи, конечно, в том, чтобы, как я уже говорил, использовать это сотрудничество для построения новой системы международных отношений, в которой роль военной силы минимальна. Понятно, что речь не может идти о том, чтобы создать систему отношений, в которой США будут доминировать за счет превосходства в возможностях их неядерных сил. Но вариант доминирования кого бы то ни было маловероятен в любом случае, в том числе и потому, что возможности решения вопросов безопасности чисто военными способами сильно ограничены уже сегодня (опять же можно обратиться к примеру операций в Ираке и Афганистане) и будут только уменьшаться.
-- Действительно ли США готовы пригласить Россию для участия в ПРО театра военных действий в Европе и если это так, что даст России такое участие?
-- Я уверен в том, что никакой системы ПРО ТВД в Европе создано не будет -- европейцы никогда не поддерживали идею создания такой системы (особенно в случае, если от них требовалось финансирование ее создания), а США никогда не выражали готовности за свой счет строить систему, которая защищала бы Европу. Программа, конечно, будет продолжаться и, наверное, довольно долго. Но к созданию системы ПРО она не приведет, так что участвовать особо не в чем.
России, на мой взгляд, имело бы смысл использовать эту программу для налаживания взаимодействия в таких вопросах, как наблюдение за пусками ракет в регионе и совместная оценка угрозы ракетного распространения.
Предложение об использовании радиолокационных станций в Габале и в Армавире -- как раз из этой категории. Кроме этого, нельзя исключать, что в России есть технологии, которые могут представлять интерес для программы ПРО США, -- это обстоятельство тоже можно использовать.
Записал Николай ХОРУНЖИЙ
]]>PDF file of the article (Copyright IHS (Global) Limited. Published with permission. Note that this pdf file is not covered by the Creative Common license as the rest of the site, so please do not copy or distribute this it.)
]]>Russian Analytical Digest, No. 66: US-Russian Relations, 20 Oct 2009 (PDF)
The 1991 Strategic Arms Reduction Treaty (START) has remained in force much longer than anyone expected as attempts to iron out a successor treaty failed. Now the presidents of the US and Russia are committed to reducing their forces to the level of 500–1,100 strategic launchers and 1,500–1,650 warheads. Success depends on whether the two sides can agree on counting rules. Observers also fear a gap in verification measures after the START treaty expires in December and before the new one is ratified.
It is highly unlikely that anyone present at the signing of the Strategic Arms Reductions Treaty (START) in Moscow in 1991 expected it to stay in force for the full 15-year term specified in the treaty. The term was made long enough to give the United States and the Soviet Union a chance to negotiate a new agreement, which was supposed to supersede START and commit the two nuclear superpowers to deeper reductions of their nuclear forces. The process of negotiating these reductions, however, turned out to be quite difficult, since it raised a host of questions about the nature of the relationship between the two countries, the role of nuclear weapons in that relationship and in national security in general, as well as about the importance of missile defense and the balance of conventional forces. All of these issues have been at the center of the debate about international security and U.S.–Russian relationships in the past twenty years and all of them are in some form present in the current round of arms control talks.
In the first decade after the breakup of the Soviet Union, arms control was hardly the most urgent task of the new Russian leadership, which had to deal with the economic and social cost of the transition to a market economy. The United States also did not assign arms control a high priority, concentrating instead on what appeared to be a rising threat from third countries. Attempts to ratify the START II Treaty, which was signed by the United States and Russia in 1993, were unsuccessful, mostly because of Russia’s concerns about its growing disparity with the United States. U.S. pursuit of national missile defense and Russia’s economic problems only exacerbated the situation. The ratification attempts were finally abandoned in 2002, when the Bush administration withdrew from the ABM Treaty and adopted a policy that emphasized unilateral reductions in nuclear forces and generally rejected the value of arms control treaties.
To replace START II, in May 2002 the United States and Russia signed the Strategic Offensive Reduction Treaty (SORT or Moscow treaty), which ostensibly committed them to further reductions, but in reality was never meant to go beyond what the two sides were planning to do unilaterally. In addition, the Moscow treaty provided no legal framework of its own, relying instead on the one created by START. As a result, the START Treaty is still the only substantive strategic arms control that exists today and when it expires in December 2009, the United States and Russia will have no bilateral arms control and disarmament obligations that would cover their strategic nuclear arsenals.
The first attempts to negotiate an agreement that would replace START were undertaken during the last years of the Bush administration. However, it is only after the change of administration in Washington that the U.S. and Russian presidents made, at their first meeting in April 2009, a strong commitment to resuming the process of “verifiable reductions in strategic offensive arsenals”, which would begin with negotiating a new arms control treaty, normally known as START follow-on. It is worth noting that at this point the scope of the arms control process is defined fairly narrowly – it is supposed to cover only strategic forces, leaving tactical nuclear weapons outside of the talks, and it will not formally include issues of missile defense.
A more detailed outline of the future treaty was provided at the U.S.–Russian summit held in Moscow in July 2009. The treaty is expected to commit the two countries to reducing their forces to the level of 500– 1,100 strategic launchers and 1,500–1,650 warheads. These ranges reflect the current disagreements and are expected to narrow substantially in the final text. The treaty will not have separate ceilings on components of the strategic triad, so each side would be free to make its own decisions about the structure of its nuclear force. The projected reductions seem to represent substantial progress when compared to the START agreement, which limited the number of strategic launchers and warheads by 1,600 and 6,000 respectively. It also appears to go further than the Moscow treaty, which set a limit of 1,700–2,200 strategic warheads (the treaty did not have a separate limit on launchers). In reality, however, the reductions will be much more modest, especially on the U.S. side, since the difference in numbers reflects a change of definitions rather than actual reductions.
In the START treaty, strategic launchers and warheads are counted by a set of rules designed to ensure that neither side has the capability of quickly reconstituting its strategic potential. These rules reflected the degree of distrust that existed between the United States and the Soviet Union at the time, but they did assure that the numbers in the treaty closely corresponded to the maximum number of warheads that a country could deploy. On the other hand, these rules make deep reductions difficult, for they, in most cases, require physical elimination of delivery systems. After achieving the START limits, the United States and Russia continued reducing their arsenals – the process that was codified in the Moscow treaty – but they handled it differently, creating a disparity in what is known as “upload potential,” the ability to reconstitute the force that the START Treaty sought to limit.
If the new treaty is to limit the strategic forces at the level of 1,500–1,675 warheads agreed upon in July 2009, it will have to relax the strict START counting rules and rely instead on some version of the U.S. definition of “operationally deployed nuclear warheads” that was used in the context of the Moscow treaty (Russia has not formally accepted that definition yet). According to the January 2009 START data exchange, the United States had 5,576 strategic nuclear warheads associated with 1,198 delivery vehicles. The actual number of warheads that were operationally deployed was substantially lower – it was estimated to be around 2,200 in the beginning of 2009. For Russia, the difference is smaller, but it exists nevertheless – it reported having 3,909 warheads associated with 814 launchers, although the number of operationally deployed warheads is believed to be about 2,800. More importantly, in the United States, most of the difference between the START count and the operationally deployed warhead count is due to easily reversible measures, such as removal of some warheads from ballistic missiles. For example, most Minuteman III ICBMs, which are capable of carrying three warheads, are currently deployed with only one; Trident II SLBMs are deployed with four warheads, although they are capable of carrying eight. Moreover, the United States as a matter of policy keeps reserve warheads specifically to have that reconstitution option. In Russia, the difference was created primarily by the slow pace of eliminating old delivery systems, so it has no reconstitution capability to speak of.
While it is unclear if the U.S. “upload potential” has any practical significance, Russia has been raising this issue at negotiations for many years, insisting that any new treaty should include measures that would limit the U.S. reconstitution capability. One way of dealing with it would be to preserve the START treaty counting rules and requirements. However, as noted above, since the treaty is expected to set a limit of about 1,500 warheads, it will definitely limit only operationally deployed warheads, meaning that the START counting rules would have to be abandoned. As a way of satisfying Russia’s demand for provisions that would limit upload potential, the new treaty will include a separate limit on the number of strategic launchers.
Although the concept of a limit on launchers is now accepted by both sides, in order for this limit to be meaningful, it would have to be set relatively low. This is the reason why the disagreement about the number of launchers, as reflected in the July presidential statement, is especially strong. Russia insisted on setting that limit at the lower end of the range – at about 500 launchers, while the United States would like to keep that number at about 1,100. Each side understandably tried to have a limit that would correspond to its existing plans – Russia has about 600 operational launchers and its modernization program envisages a force of about 400–450 delivery vehicles in a decade or so. The U.S. force currently includes almost exactly 1,100 deployed launchers, which the United States would certainly try to preserve, if only to have an option to convert them for non-nuclear missions (some of them have been converted already).
It is most likely that the number in the treaty will be a compromise that would set the limit lower than 1,100, but would allow the United States to exclude some of the launchers from the treaty count by demonstrating that they have been converted and no longer have nuclear missions. This might allow the United States to exclude 56 B-1 bombers that are still counted as deployed in START, about 50 B-52 bombers, 96 SLBM launchers on Trident submarines, and maybe some other systems as well. It is possible that the final treaty will set a limit of 800–900 launchers on each side. While this would probably not fully address all concerns about the “upload potential”, this limit is likely to be accepted by Russia.
Another issue that has been discussed during this round of negotiations is closely linked to the possible conversion of strategic launchers from nuclear to conventional missions. Russia has expressed two separate sets of concerns related to this. One is that the use of strategic launchers with conventional payloads, e.g. as planned in the U.S. Conventional Trident Missile program, could lead to a misunderstanding and an accident that could prompt a nuclear strike. Another, more long-term concern often expressed by the Russian military is that the U.S. high-precision conventional strike capability could at some point pose a threat to Russia’s strategic forces. Accordingly, Russia would want to place some limits on the U.S. ability to convert the existing strategic delivery systems for conventional missions. It highly unlikely that these issues could be adequately addressed in the strategic arms control negotiations, but the treaty will probably include provisions that would allow some additional transparency measures to apply to former strategic delivery systems.
Although Russia and the United States are seeking to relax the START treaty counting rules, in general they seem to be committed to preserving most of its transparency and verification provisions. This may well be the most important element of the future agreement, for it would maintain the legal and institutional framework established by the START treaty. These arrangements allowed the two countries to preserve an important communication channel during the last two decades and greatly reduced the chances for misunderstandings similar to those that happened in the areas which did not have a similar supporting infrastructure – tactical nuclear weapons and nuclear testing among them. Given the political support that the negotiations have received from the presidents and the progress that has been made so far, there is little doubt that the new treaty will be signed before the START Treaty expires on December 5, 2009. However, it almost certainly will not enter into force by then, so the United States and Russia would have to find a way of dealing with the resulting gap in the arms control and disarmament regime. One possible option that is being considered by the negotiators is a joint commitment that would be made by the presidents not to take actions that would undermine the goal of the treaty. Since both countries have enough flexibility in their nuclear planning, they will have no difficulty fulfilling their obligations regarding reductions to their arsenals. It is not clear, however, if an executive agreement would be sufficient to ensure continuity in transparency and verification regimes – data exchanges and inspections may prove impossible without a formal treaty. This may not be a problem if the new treaty quickly enters into force, but the ratification process may take a significant amount of time – as long as one year.
A better alternative to the executive agreement would be an extension of the START treaty for five years, which is allowed by Article XVII of the treaty. This extension would be relatively simple to make since it would not require ratification by the legislature of either country. At the same time, the new treaty would automatically supersede START as soon as its ratification is complete. This course of action would provide the best way of avoiding the gap between two arms control agreements and preserving the structure of transparency and accountability established by START.
Pavel Podvig is a researcher at the Center for International Security and Cooperation at Stanford University.
]]>